作者：余飞

01

官方发布文件

5 月 22 日，国务院发布了一份重磅文件《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》。

这是一份顺应人口新格局的文件。

文件明确提出的总目标是：

由常住地提供基本公共服务，逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务，有利于满足人民日益增长的美好生活需要，对提升城镇化质量、释放国内需求潜力、构建新发展格局具有重要意义。为推行常住地提供基本公共服务，促进基本公共服务均等化水平明显提升，有力支撑深入实施以人为本的新型城镇化战略。

一言以蔽之，就是要逐步推动常住人口与户籍人口同权。

具体会如何做呢？文件核心的几个做法如下：

1、随迁子女义务教育公办学位比例巩固提升，转学保障。对暂时无法保障义务教育阶段公办学位的随迁子女，常住地政府切实落实购买学位责任，减轻随迁子女家庭的教育支出负担。

2、学前、高中阶段教育纳入常住地服务范围，可在常住地参加中考、高考。

3、全面取消就业地参保户籍限制。农民工、灵活就业、新业态人员可在就业地参保。

4、养老、医保关系顺畅转移接续。持居住证可参加城乡居民医保，异地就医直接结算。

5、未落户人员同等享受就业援助、创业扶持。未落户人口逐步纳入养老、救助、助残、儿童关爱等兜底服务

6、按常住人口 + 服务半径配置学校、医院、保障房等设施。

7、财政转移支付、建设用地指标与常住人口挂钩。

具体做法是对总目标的细分，依旧可以用一句话总结，就是总目标强调的常住人口与户籍人口同权，包含教育同权、医疗同权、就业保障同权、养老同权等。

尽管文件强调的是 " 逐步消除 "，但依旧让底层流动人员看到了希望，同时也意味着中央层面上，开启新的顶层设计，打破户籍对公共服务资源的绝对垄断。

短期内，户籍制度还不会取消，但长期来看，本号认为，当所有问题都能做到同权，户籍制度就会自然而然没有存在的意义。

这背后，是新的人口形势与格局。

02

中国人口进入新格局时代

户籍制度在中国已经延续了两千多年。

中国古代的户籍制度，本质上是国家治理工具，核心目的在于征税、征兵以及服徭役。

今天的户籍制度则是一套资源配置体系，背后牵涉的，是教育、医疗、住房、社保等公共资源的分配权。

放眼全球，很多曾实行严格户籍管理的国家，后来都逐渐淡化甚至取消了类似制度。但中国之所以始终难以彻底放开，一个关键原因在于：

超大人口规模与优质资源供给不足之间的矛盾，长期存在。

新中国成立初期，工业基础薄弱，城市能够提供的就业岗位极其有限。

如果大量农村人口同时涌入城市，城市根本无法承接。因此，在计划经济时代，户籍管理被高度强化，城乡之间形成了明显边界。

上世纪 60 年代，由于城市就业压力加剧，国家还曾推动知识青年下乡，以缓解城市人口和就业矛盾，" 上山下乡 " 也因此成为一代人的集体记忆。

后来，随着家庭联产承包责任制推开，中国农村发生巨大变化。农业效率提升后，大量劳动力从土地中释放出来。

之后，通过农业补贴工业的 " 剪刀差 " 模式，中国开启了原始工业积累，城市工业和市场经济开始快速扩张，对劳动力的需求急剧增加。

正是在这样的背景下，80 年代中后期开始，户籍制度逐步松动，人口开始大规模向城市流动。

随后几十年，中国城镇化一路加速，落户限制不断降低，城市人口迅速膨胀，城市化率持续攀升。

与此同时，一个非常关键的变化是：住房、教育、医疗等核心公共资源，越来越集中在城市。很多家庭想获得更好的教育、更好的医疗、更好的发展机会，就必须进入城市、留在城市。

某种意义上，过去四十多年的城镇化，不只是人口向城市集中，更是资源向城市集中，也是大量普通人通过买房完成 " 城市身份转换 " 的过程。

在这一过程中，城市化率不断提高，房价也一路上涨。

但如今，城镇化进一步推进，已经遭遇新的瓶颈。

一方面，高房价大幅提高了进城成本；另一方面，经济增速换挡后，就业扩容能力开始下降。仅仅依靠放宽落户政策，已经很难继续大幅提升城镇化率。

因此，这次政策文件除了强调降低落户门槛之外，也同步提出了教育、医疗、住房、社保等一系列配套改革措施。

因为真正决定人口是否愿意留下来的，从来不只是一个户口，而是背后的公共服务与生存空间。

更重要的是，中国人口格局已然生变，主要有三点：

第一，人口进入减量时代。

中国人口 2021 年见顶，2022 年开始减少，目前已经四连降。

制图：城市财经；数据：国家统计局

投射到各地区的结果便是，内地 31 个地区人口减少数量从 2021 年的 15 个增加至去年的 24 个。

第二，城市化率见顶，流动人口减少。

前两天，国家统计局公布了 2025 年的人口抽样调查数据，最新流动人口为 35788 万人，七普时流动人口为 37581.7 万人，五年时间流动人口减少了 1800 万。

第三，高房价让很多流动人口难以成为户籍人口。

尽管这几年大城市的落户门槛一降再降，但吸引外地落户，仅依靠就业补贴远远不够。毕竟在高房价面前，在房价收入比依旧较大的现实面前，很多人依旧只能依靠租房生存。

流动人口需要归属感，除了自己的房子外，公共服务对常住人口的共情也很关键。

所以，我们看到，很多城市的人口虽然迎来了爆炸式增长，但户籍人口占比依旧不高。

典型如移民城市深圳，七普时期外地人口占比已经高达 70.8%，户籍人口占比依旧不足 30%。

制图：城市财经；数据：各城市统计局

哪怕原住民很多的广州，外地人口占比也超过了一半。上海的外地人占比也达到了 42.1%，

一线城市中，只有北京的外地人占比最低。

此外和深圳一样的移民城市东莞，2025 年1080.04 万人，户籍人口 345.28 万，意味着外地人口占比 68%。

所谓不患寡而患不均，尽管按照市场逻辑来看，公共服务并非免费，谁对城市发展贡献大，谁缴纳了更多税收，就应该享受更多的公共服务。

但这套逻辑在当下的人口新格局中无法自洽。

因此，在面对人口持续减少，面对流动人口减少与城市化率放缓，重点城市外地人占比超高的局面下，如何延缓人口下降速度，如何增加流动人口，如何突破城市化率上升的限制，如何管理庞大的外来人口，是当下各城市需要面对的时代命题。

这不仅仅是民生问题，更是经济问题。

于是，解决这个时代命题的关键来了，中央顺应时代发布了《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》。

03

如何做

事实上，关于平衡非户籍人口与户籍人口的权利问题上，过去很多年，我们也一直在探索。

前些年非常流行的租购同权，就是一大进步。

但租购同权逐渐没了声音，主要是因为人口规模与资源规模之间的矛盾太大了。所谓的同权，并非真正同权。

以教育资源角度来看，租房的确有申请公立学校的资格，但在积分制度下，人天然被分成了三六九等，无户籍的租房客，也仅仅只是有资格而已，对于教育资源紧张的中心城市，都是有房有户籍者优先。

为了破解这个困局，为了真实实现常住人口与户籍人口同权，今年三月份中央发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》给出了办法。

《纲要》提出：

加强基础教育资源跨学段动态调整和余缺调配，扩大学龄人口净流入城镇的教育资源供给。

一言以蔽之，人口净流入城市，需要加快建设公办学校。

比如深圳、东莞、广州、杭州、合肥、贵阳这些人口增量显著的城市，就需要快速建设新的学校来加大基础教育资源的供给。

事实也是如此，上一篇我就专门梳理过深圳的基础教育过去几年的建设成果。

过去五年，深圳在教育支出上砸下了 5000 亿元，取得的成功相当显著：

2020 年以来，全市新改扩建中小学校、幼儿园 980 所，新增基础教育学位 102.5 万个，超过 " 十二五 "、" 十三五 " 学位建设的总和，位列全国城市前列。

高中阶段，高中录取率，2020 年才 47.2%，去年升到了的 73%，今年更高。高中学校数量，十年前 75 所，其中公办 47 所，民办 28 所。十年后的 149 所，其中公办 100 所，民办 49 所。

未来五年，新增公办高中学位还将增加 10 万个以上。

再看东莞：

五年间，281 所新建改扩建的公办中小学、幼儿园拔地而起，38.5 万个新增公办学位，超额完成 " 十四五 " 目标，且东莞的公办中小学学位增量、义务教育学位增量双双位居全省地级市榜首。17.2 个百分点的义务教育公办在校生占比跃升幅度，同样冠绝全省。

广州过去五年在教育支出端砸下了 3049.93 亿元，成功同样显著：

新增基础教育公办学位 46 万个，超额完成 " 十四五 " 规划目标 53 个百分点。公办幼儿园占比从 42% 提升至 60.82%，普惠园覆盖率 90.93%。

合肥方面：

五年来全市累计投入教育经费 1400 亿元，" 十四五 " 以来，全市新建、改扩建中小学幼儿园 493 所，新增学位 43.4 万个，学位供给总量较 " 十三五 " 末实现翻番。其中新建公办高中（校区）14 所，新增学位 5.5 万个。得益于此，全市普通高中录取比例从 2021 年的 68.12% 提升至 2025 年的 78.62%，优质高中录取人数占比也从 19.32% 攀升至 29.65%。

杭州方面：

2021 年至 2024 年，全市新建 469 所中小学、幼儿园，新增学位 41.45 万余个。学前和义务教育阶段，全市普惠性幼儿园在园幼儿占比达 96.59%。

当资源足以满足需求之时，户籍人口对资源的垄断就会化解于无形，常住人口与户籍人口之间的同权，自然而然便能实现。

只有做到了两者同权，中国城市化才能进入升华阶段，进入温情阶段。

中国过去二十年的城市化，本质是一场没有情感的机械流动。底层人为了生活进了城，将青春献给了城市，但城市没有回之以温情，面对孩子的教育，面对住房压力，人到中年只能选择回乡。

而未来二十年的城市化，是人与城共存的时代。

一座城市真正的温情，是让来这座城市挥洒汗水的外地人，也能享受到城市发展的成果，而非单向的付出。