PPP 模式极易受政策变化影响。不同部门政策思路的调整，曾让 PPP 行业方向出现多次摇摆；而落到地方实践层面，政府负责人更替也会带来一些冲击，" 新官不理旧账 " 成为不少存量 PPP 项目出现欠款的诱因。

编者按：PPP（政府与社会资本合作）本是一场政府与社会资本长达十几年甚至二十年的长期合作：社会资本出钱、出力、供服务，政府按绩效付费。自 2014 年大规模推开，这一模式十年间拉动逾十万亿元投资，一定程度上改善了公共服务、拉动了有效投资。

如今项目陆续建成、进入运维回款期，社会资本等来的却不是按约付费，而是不断累积的欠账。地方政府为降低付费压力，拖验收、拖评审、拖绩效。背后既有地方财力收支紧张的现实，也有 " 新官不理旧账 " 的惯性。

更关键的是，PPP 欠款不是普通纠纷。它一头系着企业流动性，一头系着政府信用：短期是企业资金承压；中期是政府履约能力、信用问题，进而影响市场预期；长期则是法治化营商环境的考量。对此，政策端并非毫无动作—— 2025 年财政部 84 号文给出 " 问题导向、分类施策、降本增效 " 的思路，部分省市也尝试发行专项债置换建设成本。但这些探索仍停在局部试点，尚未形成规模性、制度化的化解机制。

所以，在当下的实际情况下，存量 PPP 欠款到底该怎么解？

一位北京投资人参与的 PPP（政府与社会资本合作）项目遭遇了 " 新官不理旧账 " 的困境。该项目为北方某地中心医院大楼建设与医疗设备项目，还是当地财政厅的示范项目。

据上述投资人介绍，自 2024 年医院主要负责人换届之后，就不再对社会资本运营方开展绩效考核，这也使得当地财政拨付款项失去了名义上的程序依据。

该 PPP 项目是这个地区首个落地的 PPP 示范项目。经政府审计决算，项目总投资 6.27 亿元。社会资本方中，上述投资人以有限合伙形式持股 52.65%，国药控股持股 7.35%，湖南建工持股 10%，地方政府方持股 30%。

然而，大楼落成三年后，项目实际控制人，也就是这位来自北京的投资人，正深陷一场旷日持久的纠纷。他表示，截至今年 8 月，政府已连续 33 个月未支付用于维持医院运转的物业等运营费用，累计拖欠近 8000 万元；各项欠款合计近 2 亿元。原本用来补足使用者付费的特许经营权项下的药品、医用卫生材料供应链，先后被医院单方面收回。" 现在医院负责人认为合同不是我签的，谁签的合同你找谁去。" 这位投资人对经济观察报说，新院长不承认上一任院长签订的任何合同，拒不履行任何协议，甚至认为已经支付的费用也存在问题。

上述投资人认为，PPP 模式极易受政策变化影响。不同部门政策思路的调整，曾让 PPP 行业方向出现多次摇摆；而落到地方实践层面，政府负责人更替也会带来一些冲击，" 新官不理旧账 " 成为不少存量 PPP 项目出现欠款的诱因。实操当中，如果新任管理者对前任落地的存量项目重视不足，容易以财政紧张、方案不合理为由拖延付费、变更合同条款，造成社会资本前期投入难以按期收回，项目运维投入被迫收缩。

按照 2025 年《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》要求，地方政府对已运营项目要按合同依法履约，将政府支出责任按规定纳入预算管理。要按绩效结果及时付费，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费。

该地中心医院曾是当地为数不多的 " 三乙 " 医院之一。

彼时当地医疗条件落后，硬件配套不足，患者流失、人才外流，进一步加剧了医疗环境的恶化。

正因如此，该项目被列为当地重点项目。该 PPP 项目 2017 年进入财政部项目库，前后经历两至三次招标，都因无人投标流标。

2017 年 11 月，在第三届中国 PPP 融资论坛内蒙古自治区 PPP 项目推介会上，一位投资圈朋友将该项目信息介绍给这位长期在金融街从事股权投资的人士。

2018 年 6 月，他受邀前往项目所在地考察，时任分管领导、卫健委主任、财政局局长以及医院院长出面接待。" 政府很热情，对接也很融洽。" 此后他又往返两三次，反复磋商项目的细节。

打动他的主要有几点：其一，项目程序合规。立项、入库、环评、财承两评一案、人大决议、纳入预算，前期流程完备；其二，两条 10% 红线均未触碰。项目支出未超过地方年度预算收入的 10%，使用者付费占比高于 10%；其三，民生属性突出。

" 政府总不至于拿老百姓看病的事情来违约开玩笑。" 他事后坦言，当时的判断过于简单。

两年后他才辗转得知，当年那位分管领导曾受当地主要领导委托传话：" 最后来的这个投资人，你一定把他留住，再不留住咱这示范项目就废了，老百姓看病难的问题，就不好办了。"

2023 年 1 月，新门急诊综合楼正式交付使用。就此，该中心医院告别了仅有四五千平方米旧门诊楼、患者看病排队到马路上的历史。同年 8 月，该中心医院成功晋升 " 三甲 " 医院。

大楼交付之后，矛盾随即显现。

2024 年中，医院领导班子换届，换届后，本该开展的 2023 年度运营绩效考核没有落实，财政拨付随之失去程序依据。

但财政预算支出并未缩减。当地人大每年依旧批复约 7000 万元项目预算；实际执行中，扣除银行还贷部分，剩余 1000 余万元一直留存于财政账户，结转下年。自 2023 年 12 月至今，物业运营费分文未付，时长达到 33 个月，运营费用、员工工资失去资金来源。银行还本付息为 5000 多万元，相关资金拨付至项目公司账户后，直接由银行划扣还款。

由于运营费用缺位，社会资本方一度与保洁服务商产生纠纷。医院借此从社会资本手中收回物业 16 项运营服务里的保洁、电梯等 4 项业务。

此后，医院再次下发文件，单方面收回社会资本的药品及耗材供应链运营权。

药品供应链是该 PPP 项目使用者付费收入的核心来源。项目公司通过供应链服务收取约 7% 的管理费，作为使用者付费部分，弥补政府补贴缺口。

供应链被收回后，项目设计中每年约 1500 万元的使用者付费收入随之落空。

2019 年 3 月，财政部印发的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》明确，新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于 10% 的，不予入库。

在该 PPP 项目当中，政府股份是否参与利润分配，也成为双方博弈的焦点。

据投资人介绍，2025 年，该地所在省财政厅按照财政部统一要求，组织开展存量 PPP 项目普查。在当地普查的首次会议上，一位专家就对该项目提出全面质疑：招投标程序应当判定废标、政府不参与分配存在问题、医院物业费定价过高。

之后，该专家接受医院与地方财政联合聘请，以专家身份参与医院与社会资本方的谈判。

该专家主要有两点主张：第一，政府付款日不应从每年 1 月起算，应当以 8 月竣工验收报告出具时间为准；第二，作为持股 30% 的股东，政府应当从项目第一年起参与利润分配或扣回资金，而不是按照合同约定，待项目清算时一次性收回资本金。

依据医院聘请专家的上述观点，2025 年底，医院向社会资本方提起反诉，主张往年存在多付费用，要求社会资本予以返还；同时院方提出，项目 2018 年 10 月完成招标，投资协议直至 2019 年 3 月才签署，超出《招标投标法》规定的 30 日期限，招投标程序违法，合同应属无效。

投资人对此反驳：" 招标是医院组织实施的。从项目组织、协议签署、报批到入库，全部由医院加盖公章。现在大楼投入使用了，反倒说自己当初操作违法、合同无效，这不就是‘过河拆桥’吗。"

此后，医院院长还以项目公司股东会分配决议相关事项涉嫌职务侵占、挪用资金为由，向当地公安机关报案。报案事由为项目公司每年将政府返还款项按股权比例向各股东分配，该分配事项经过股东会决议，医院作为股东方也已盖章确认。

据该投资人介绍，经侦大队调查后认定不构成犯罪，作出不予立案决定。" 公安人员向报案人核实情况时，对方以‘不知情，章不是我盖的’作答，办案人员对此也感到很错愕。"

2026 年 2 月春节前，地方政府正式通知启动项目提前终止谈判。多家当地政府部门负责人参与谈判，谈判规则较为特殊：禁止录音、禁止携带手机、禁止拍照，每次开会前需要安检。

历经四个月、共计五轮谈判，核心议题只有一项：确定项目终止补偿金额。社会资本方按照合同条款报出价格，并草拟终止协议。但在前四轮谈判中，政府方反复称 " 做不了主 "" 还没算 "，始终没有给出还价方案。

谈判期间，政府方依旧以项目 " 涉诉 " 为由拒付相关款项。投资人撤诉之后，对方仍未付款，原因是还有一宗解约反诉尚未撤销。

该投资人表示：" 政府每年都有预算，人大也已经批复，钱就趴在财政账上，就是不给你。" 院方态度强硬：一方面拒绝支付欠款，另一方面发出警告，如果社会资本停止服务引发医疗事故，将追究其责任，并收回经营权。

眼下，这位投资人仍在四处筹措资金，为两百多名保洁、安保人员发放工资，维持项目公司基本运转。