作者 | 第一财经 吴斯旻

公租房的保障范围正有序扩大，全国多地已逐步将公租房配租的准入门槛由户籍证放宽至居住证，一些城市甚至进一步取消了居住证限制。

国务院在近日印发的《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（下称《实施意见》）中也提出，扩大公租房保障范围。

而随着更多新市民、青年人 " 纳保 "，在受访业界人士看来，接下来，各地应结合当地财力、人口和住房特征，合理分配公租房的实物配租和租房补贴对象，更好统筹当地公租房和保租房资源，进一步推进存量收储工作，并持续优化供需双方的筹资渠道，支持住房公积金支付公租房租金，以 " 尽力而为，量力而行 " 的原则，逐步满足城市未落户常住人口的多层次保障性住房需求，支持这些租房群体逐步享有同等的教育、医疗等基本公共卫生服务。

当前，中国保障性住房体系主要可分为配租型和配售型保障性住房，其中，配租型保障性住房包括公共租赁住房（即公租房）和保障性租赁住房（即保租房）。

不同于主要面向新市民和青年人的保租房，公租房最初保障对象主要是当地户籍人口中的 " 双困 " 家庭（即住房和收入均困难的家庭），近年来逐渐扩大至部分未落户常住人口。

" 部分有条件的市县结合自身需求和保障能力，将公租房保障范围扩大到了农民工等未落户常住人口，累计有 300 多万在城镇稳定就业居住的农民工获得了公租房保障。" 住建部住房保障司司长徐亮 26 日在国务院政策例行吹风会上表示。

据其介绍，2008~2025 年，全国共建设筹集约 1600 万套（间）公租房。到 2025 年底，有 140 多万户困难群众正在领取货币补贴。

另据国家发改委相关统计，我国长期在城镇居住生活但未落户的群众超过 2.5 亿人，其中，进城农民工及随迁家属有 1.7 亿人。

除了外来务工家庭，近年来，逐步纳入地方公租房保障范畴的未落户常住人口通常还包括新就业无房职工、新毕业大学生等群体。

今年，多地再次优化调整了未落户常住人口申请公租房的条件。

将于 6 月 19 日起实施的《海口市公共租赁住房保障管理办法（2026 年修订）》提出，申请人不具有本市常住户口，但在该市主城区实际居住满 5 年及以上的符合条件者，也可申请。其中，如果该申请人已在该市签订劳动合同 2 年或从事个体经营 3 年或具备中专及以上学历，并在当地缴纳社保者，居住期门槛还可缩减至 1~2 年。

5 月中旬发布的《关于印发合肥市公共租赁住房管理实施细则的通知》（下称《通知》）也提出，符合条件的新就业无房职工和外来务工人员可申请公租房。其中，前一类申请者需要在当地居住满一年同时持有中专以上毕业证未满 5 年，后一类申请者需持当地居住证。

郑州调整的步伐迈得更大。当地自 3 月 1 日起实施的《关于调整优化市区公租房申请条件和保障方式的通知》明确，对于非该市市区户籍住房困难家庭申报公租房，准入门槛由在该市市区正常缴纳养老保险 " 三年内累计 24 个月 "，缩减至 " 连续满 12 个月以上 "。同时，不再需求申请人必须持有郑州市居住证。

另外，郑州此前已明确符合条件的本科以上学历新就业大学生和引入人才申请公租房 " 不受户籍年限、养老保险缴纳时限和年龄限制 "。而在 3 月 1 日调整之后，符合 " 三不限 " 的新就业大学生群体的学历门槛降至全日制大专及以上学历。

" 郑州等城市取消居住证限制的探索，本质上符合《实施意见》中提出的‘逐步降低享有门槛’的要求，若运行平稳，会逐步向更多人口流入城市推广。" 中国社科院国家未来城市实验室副主任、研究员王业强说。

但他同时对第一财经表示，公租房资源整体仍存在供需矛盾，需要依托居住证明确 " 常住 " 属性，以优先保障长期在本地工作生活的群体，实现梯度供给，避免资源错配。

王业强认为，按照《实施意见》，公租房保障的核心 " 扩面 " 对象应是在城镇内稳定就业居住需求的未落户常住人口家庭，所以，未来各地调整公租房申报门槛的核心是放开户籍限制，而非取消居住状态证明的要求。

根据《实施意见》，推动更多城市将稳定就业居住的未落户常住人口家庭纳入公租房保障范围，推行按就业居住年限、住房困难程度确定保障对象、保障方式、保障标准、准入条件和退出机制。

《实施意见》还提出，规范基本公共服务梯度供给。切实落实基本公共服务保基本、兜底线的定位，区分梯度供给与人才引进措施，不得设置学历、职称、纳税贡献等限制条件。

王业强认为，政策明确 " 不得设置学历、职称、纳税贡献等限制条件 "，但并没有要求取消居住年限要求，居住证是统计常住人口、配置 " 人钱地 " 公共资源的核心凭证，短期内仍会保留作为公租房 " 准入 " 的基础门槛。

随着更多外来务工人群及其随迁子女等进入公租房保障范畴，不少城市面临三个新挑战：一是公租房实物配租和租赁补贴如何分配；二是公租房保障扩面后，它与保租房等相关政策如何衔接；三是公租房房源供给、房源类型和服务配套能否满足公租房家庭的多样化需求。

第一重挑战背后，是因为 " 公租房 " 分为两种保障类型：一种为实物配租，即由城市住房保障行政主管部门向符合条件的申请人（申请家庭）提供住房，并按照规定的标准收取租金；另一种为租赁补贴，即对于终审符合条件的申请家庭，有关部门按照 " 梯度补贴 " 标准发放住房租赁补贴，由其自行承租住房。

目前，一些地区采取的做法是依据申请人的经济困难程度划分实物配租的优先级，并给予非实物配租的申请人梯度式租金补贴。

以合肥为例，当地房管局在解读《通知》时提出，城镇最低收入和城镇低收入住房困难家庭以实物配租保障方式为主，城镇较低收入和城镇中等偏下收入住房困难家庭以发放租赁补贴方式保障。合肥同时对引进的特殊人才以及青年教师、青年医生、环卫工人、公交司机等住房困难家庭，予以优先配租。

当地公租房租金补贴则分为两类 8 档。其中，城镇家庭按照家庭收入、是否有残疾人士等，每人每月每平方米补贴 7.2~21.6 元，家庭保障面积标准为人均建筑面积 16 平方米，每户每月租赁补贴金额不足 300 元的，补足至 300 元；新就业无房职工和在城镇稳定就业外来务工人员，其租赁补贴保障标准分别为 300 元 / 月 · 户和 200 元 / 月 · 户，连续领取期限不超过 24 个月。

第二重挑战背后，则是因为新市民、青年人、当地引进特殊人才等类型的未落户常住人口，可能同时符合多重保障性住房、人才房的申报要求，这就需要避免重复保障。

" 加强公租房与保障性租赁住房政策衔接。"《实施意见》称。

第一财经注意到，早在住建部于 2023 年规划新一轮保障性住房体系时就提出，" 以家庭为单位，保障对象只能购买一套保障性住房 "。

目前，全国地级及以上城市基本建立了公租房轮候库。多地还进一步筹建了市域或省域范围内的住房保障统一管理系统。这一信息化建设为地方全面梳理当地保障需求，统筹分配保障性住房资源，打下基础。

比如，浙江住建厅等 5 部门去年 8 月发布的《关于构建多元化住房保障体系推动住房保障工作高质量发展的指导意见》提出，以城市为主体，进一步摸排住房困难群体住房需求情况，分层分类确定准入条件、保障方式、保障目标和保障标准；结合需要与可能，建立健全住房保障轮候机制，分类、分阶段满足各类住房困难群体基本住房需求。

除了要从需求侧畅通不同类型保障房的衔接通道，王业强还认为，要从供给侧畅通公租房和保租房两类住房的资源统筹与渠道融合。

他提出设想：公租房的现有闲置存量房源，可按规定改造调整后转为保障性租赁住房，重点面向新市民、青年人供应，盘活存量资源；资金支持上，打通公租房的原有资金筹集渠道对接保障性租赁住房项目的渠道。

至于第三个挑战，则是因为同为公租房申请人，不同申请家庭所面临的住房困难可能也不尽相同。

一是房源面积。长期以来，公租房以小户型为主，多地规定公租房房源面积不超过 60 平方米。面对城镇低收入的多孩家庭和务工人员及其随迁老人、子女的家庭住房需求，海南等地已新增提出，针对家庭成员较多的家庭，可适当筹集户型面积较大的房源，更好满足不同家庭的居住需求。

二是筹资。根据《实施意见》，稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度。

随着这些灵活就业人员逐步被纳入城市保障性住房体系中，王业强认为，还应支持并持续优化未落户常住人口提取住房公积金支付公租房 / 保租房租金的相关政策，适配不同群体的差异化需求。