一个项目入驻邻市更合适，本地招商资源的投入怎么算？

项目跨区落地，统计、税源和招商贡献又该如何认定？

这些问题，关系到地方能否协同招商引资。

全国统一大市场建设，正在从政策部署走向法治保障。

今年 7 月，国家发展改革委将下一阶段制度建设概括为 " 一个条例、三张清单、三项制度 "。

9 月，司法部表示，《全国统一大市场建设条例》已形成初稿，下一步将按程序公开征求意见。

" 三项制度 " 指向统计、财税、考核，触及最难突破的那道关。

招商引资 " 破壁垒 "，既涉及市场准入的门槛，也触及项目、税源和政绩背后的利益边界。

清理地方保护

规则与执行同步推进

多年来，地方保护、市场分割的隐形壁垒，是跨区域经营企业的痛点。 

在招投标项目里，明确要求优先选用本地企业；外地产品进入本省，需要额外增加检测、备案手续；地方依靠违规财政补贴，搞招商引资竞赛，用低价土地、专项奖励 " 内卷式 " 抢项目。

早在 2022 年，出台了《关于加快建设全国统一大市场的意见》，首次系统性提出建设全国统一大市场的顶层设计。  

这标志着，市场经济体制改革进入以制度型开放和规则型统一为特征的新阶段。  

随着《关于规范招商引资行为促进招商引资高质量发展若干措施的通知》和《公平竞争审查条例》等配套新政落地实施，2025 年中央经济工作会议提出，要 " 制定全国统一大市场建设条例 "，" 深入整治‘内卷式’竞争 "。

2026 年政府工作报告更加明确提出，" 纵深推进全国统一大市场建设 "，" 制定全国统一大市场建设条例。完善统计、财税、考核等制度，规范地方政府经济促进行为，出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，规范税收优惠、财政补贴政策 "。

过去一段时间，清理地方保护和市场分割已经进入深水区。

国务院关于建设全国统一大市场工作情况显示，2025 年各地开展公平竞争审查 18.9 万件，提出审查修改意见 1.5 万件。同时指出，一些地方保护和市场分割行为由显性转向隐性。

市场监管总局公布的抽查案例中，有地方要求企业承诺十年内不迁出，或要求外地经营者在本地设立分支机构、办公场所，才能参与相关活动。还有地方对迁入企业设置差异化财政奖补。

这些限制未必直接写着 " 优先本地 "，却会影响企业迁移、投资和公平参与竞争的权利。

各地做法形式各异，指向的却是同一种冲动。尽可能把企业注册、经营活动和由此产生的地方收益锁在辖区之内。

很显然，深层次的矛盾凸显。

比如，一些地区明放暗不放，以 " 产业安全 "" 生态红线 "" 数据主权 " 等新型理由设置隐性壁垒；部分地方政府在招商引资时从优惠政策模式转向资本（基金）模式过程中变相加码补贴，导致政策内卷向资本内卷过渡中。

地方政府经济促进行为的权责边界还不够清晰，与基于行政区划的统计、财税、考核制度叠加，是形成保护本地市场、限制要素跨区域流动的内在动因。

这些现象在表面上是政策执行问题，本质上则源于地方政府行为激励与统一大市场规则之间的内在矛盾，从而使制度供给的结构性不足日益成为制约全国统一大市场建设的关键因素。

全国统一尺度

跨区招商如何协同

《全国统一大市场建设指引（试行）》对市场准入和退出、招商引资、招标投标、政府采购等提出共同遵守的规范。

专家指出，主要引导地方政府及其部门的行为，通过一致性规范，减少分割市场和地方保护的动机，为要素自由流动和公平竞争奠定基础。

对招商引资而言，企业来自哪里，不应决定能否进入市场；同一类经营活动，也不应因为跨了行政区划就面对彼此冲突的规则。

河南五地的合作，提供了一个具体样本。

今年 7 月 16 日，焦作、洛阳、鹤壁、新乡、济源五地市场监管部门签署《豫西北跨区域公平竞争审查合作协议》，推动公平竞争审查跨区域协作。

河南省市场监管部门介绍，相关协作片区已建立常态化沟通、疑难问题会商和跨区域线索移交机制，围绕市场准入、招标投标、财政奖补等领域协同审查。企业的经营布局可以跨市延伸，政策审查也需要跟着协同，避免同类政策在不同地方出现不同尺度。

这类合作，回应的是 " 规则怎么统一 "。跨区联合招商还要继续回答另一个问题，项目由多地共同推动，怎样把信息、服务和项目落地衔接起来？

京津冀三地投资促进部门已开展合作，共同推介区域投资机会。

联合签约和推介是起点，企业后续由谁对接、项目跨区落地如何协调，才关系到合作能否持续。

近日，一则消息引起了各地招商部门的广泛注意。

9 月，长三角一体化示范区执委会会同青浦、吴江、嘉善相关方面发布《关于加强水乡客厅联合招商工作的若干举措》，提出围绕重点项目联招共推、招商计划统筹和招商资源协作建立机制。

水乡客厅新设企业税收区（县）级以下留成部分，原则上 2036 年前不分享，全部留在水乡客厅用于发展；" 一点一心三园 " 新引进项目涉及的区（县）、镇两级产业政策资金投入，计入水乡客厅共同账，在年度财税分享资金中统一结算。

在重点项目联招共推方面，《若干举措》提出建立项目信息共享管理平台，对招引项目实行清单化管理，运营主体与属地投促部门相互通报，打破信息壁垒，避免恶性竞争。

前者为共同发展保留财力，后者为跨区政策投入建立结算机制，使参与方不必仅因项目落在另一地，就失去支持项目的动力。

这些安排，把跨区招商的两类问题联系起来。信息和流程协同，解决项目如何共同推进；财力统筹与投入结算，回应各方为什么愿意持续参与。

通过财力统筹和跨区投入结算，让参与各方受益于共同片区的发展，合作不必以 " 项目和税源都留在本地 " 为前提。

当合作有了利益上的支撑，分散的招商力量才更有条件共同组织项目、完善产业配套。地方争取发展的积极性可以保留，但不必全部消耗在相邻地区对同一项目的反复争抢之中。

从全国统一大市场建设的角度看，行政区划划分的是治理责任，不应成为市场运行和产业协作的边界。

关注三项制度

统计财税考核改革

当前，全国统一大市场建设已经进入纵深推进的关键阶段，" 十五五 " 规划纲要对完善统计、财税、考核制度作出专门部署。

统计制度的调整，首先要让经济活动得到更准确的反映。

现行统计制度的法定原则是 " 在地统计 "，即经济活动发生在哪里，数据就归属于哪里。

但在这种统计模式下，大量跨区域经营的企业数据整体计入注册地，实操中形成了较强的 " 注册地导向 "。叠加增值税、企业所得税等主体税种按机构所在地征管的规则，进一步强化了 " 注册在哪、数据与税源就在哪 " 的格局。

这样一来，地方政府将争抢企业注册地作为重要抓手。

一家企业只要把注册地迁入本地，即便核心生产、用工、消费场景都在外地，其营收、增加值等核心数据仍可整体计入本地统计口径，对应税源也留在本地。

我们认为，这也是诱发地方保护、市场分割的深层动因之一。

跨区域企业的总部、分支机构和产业活跃度，如何在统计中更准确地反映实际经营活动？

9 月 4 日，国家统计局印发修订后的《统计单位划分及具体处理办法》，将推广经营主体活动发生地统计列为修订目的之一。此前，国家统计局已解释，优化总部和分支机构统计办法、加强产业活动单位统计基础，是推进这项改革的重要工作。

这一方向关注的是企业实际在哪里开展生产经营，而非仅看总部或法人主体设在哪里。跨区域经营的企业，其经济贡献如何在不同地区间合理划分，需要更精细化的统计规则与拆分方法作为支撑。

财税制度，是三项改革中推进难度最高的一项。

1994 年分税制改革确立了按税种划分中央和地方收入的框架，但收入分享环节整体仍坚持生产地原则，这一制度设计为地方政府涵养税源留下缺陷与隐患。  

2022 年推进省以下财政体制改革时，国务院办公厅的文件点明：部分地区财政事权和支出责任划分不合理、收入划分不够规范、基层 " 三保 " 压力较大。

2024 年，党的二十届三中全会在部署深化财税体制改革时明确提出，要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。

2025 年的政府工作报告进一步提出，要加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。

2026 年的政府工作报告，关于消费税改革的表述较 2025 年出现明显调整，从侧重 " 下划地方、增加地方财力 " 转向 " 征税范围、税率、征收环节 " 三位一体协同优化。  

财税制度通过发挥其资源配置、收入分配、宏观调控等职能，直接影响要素流动效率与市场竞争环境，协调中央与地方、区域间利益关系，破解地方保护主义的利益驱动根源，为全国统一大市场建设筑牢制度基础。  

现行增值税主要在生产地缴纳，地方分享的部分按税收缴纳地划分，也就是通俗所说的哪里生产，哪里收税。

各地政府只要在本辖区把企业办起来，不论盈利与否，只要开工就有增值税税基，从而强化了 " 重招商引资、轻公共服务 " 的职能扭曲。  

这就解释了，为什么地方政府会全力招商引资、建设产业园。工厂落地在本地，对应的税收就归本地。即便产品销往全国，税源也主要留在生产地。

这种格局不做出调整，消费地就缺乏足够动力开放市场、拆除区域壁垒。

商务部国际贸易经济合作研究院学术委员会副主任张建平也建议，调整增值税分享比例，将地方分享部分的分配依据改为以 " 消费地零售额 " 为主、生产地销售额为辅的加权结构，从根本上改变地方政府的激励逻辑。

财税制度的核心职能与全国统一大市场建设目标高度契合，其作用机理直指市场运行中的关键矛盾破解：

其一，资源配置职能通过税收激励（如差异化税率、税收减免）与财政支出结构性安排（如公共基础设施投资、战略性产业补贴），引导生产要素向高效领域、战略产业与薄弱环节流动，弥补市场自发配置的盲目性与 " 市场失灵 "，为要素跨区域优化配置提供制度引导。

其二，收入分配职能依托央地财税权限科学划分与转移支付精准设计，平衡中央与地方、区域间利益格局，化解地方保护主义的利益根源，避免地方政府为争夺税源陷入 " 逐底竞争 "。

其三，宏观调控职能通过税制结构优化、财政补贴精准投放、赤字与债务动态管理等手段，平抑经济周期波动，对冲市场不确定性，为市场建设营造稳定可预期的制度环境。

当前症结在于，统一市场创造的红利，如降低物流成本、扩大市场规模等由全国各地共享；而拆除本地保护、调整税收安排等成本，往往需要地方承担。

如何让地方投入与区域共享的收益更好衔接，仍是需要破解的问题。

改变这种扭曲的激励机制，需要财税改革实现两大转变。

一是从税收竞争转向规则竞争；二是从地方独享转向红利共享。

我们认为，具体路径包括以下几点：

建立跨省税收分享机制。对年营收超过一定规模的跨区域经营的大型企业，可以按实际经营活动分享税收，由国家税务总局核定各省市税收贡献度，实行核定分享制度。  

通俗来讲，若未来增值税按消费地分享的方案落地，广东生产的手机卖到东北，东北也能分到一部分税收。  

设立由中央财政每年安排的一定规模的全国统一大市场建设专项资金。

重点支持那些跨省产业协作园区的基础设施、区域性检验检测认证中心、标准互认平台等建设。该资金不列入地方财政收入，专款专用，避免 " 撒胡椒面 "。  

改革土地财政依赖机制。严控新增工业用地低价出让，推广 " 标准地 + 承诺制 " 供地模式，企业承诺达标即免审批。

对主动拆除市场壁垒、引进跨区域项目的地区，允许其将部分土地出让金转入 " 产业升级基金 "，用于收购本地低效用地，改造为科创飞地。  

考核制度，成为三项基础制度中指挥棒效应最直接的一项。

在现有针对地方政府官员的考核体系中，GDP、财政收入、招商引资额等指标占有一定的权重。长期实践表明，考核导向指向哪里，地方政府的行动重心就落在哪里。

为了做大本地经济数据，部分地方会通过设置准入壁垒、扶持本地企业等方式固化本地税源与产值，这也是市场分割的重要动因之一。

考核制度改革的核心方向，是将市场统一度、公平竞争环境、要素流动性等纳入高质量发展综合绩效评价体系，合理降低 GDP 增速等总量指标的权重。

在干部政绩评价中，明确对地方保护主义行为的追责机制，引导省级政府从 " 各自为战 " 转向 " 协同发展 "。鼓励有条件的毗邻省域联合增设市场一体化试点，充分整合各省优势实现区域共赢。 

写在最后

全国统一大市场建设，表面是破除市场壁垒的技术工程，实质是一场深刻的制度革命。  

全国统一大市场建设背景下的招商政策调整，是对过去无序竞争模式的系统性规范，核心目的是推动地方招商从政策依赖转向能力竞争，为全国要素自由流动清障。

对地方而言，短期需要适应政策变化带来的调整压力，但长期来看，规范招商行为有助于地方聚焦特色优势，打造更有竞争力的产业生态。  

这不是 " 头痛医头 " 的政策修补，以 " 一个条例 " 确立市场秩序的根基，以 " 三张清单 " 厘清政府与市场的权责边界，以 " 三项制度 " 重构激励相容的治理逻辑。