经济观察报 10-31
广州立法促进母乳喂养,距离全国普及还要多久?
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经济观察网 记者 苏晶 在中国,通过立法建立母乳喂养支持体系的呼声越来越大。

广州先行一步,做出示范,10 月 29 日,广州十五届人大二十八次会议通过《广州市母乳喂养促进条例》,这是中国首部促进母乳喂养的地方性法规,按立法程序,这份条例将在提交广东省人大常委会议进行审查,有望在明年初实施。

越来越多的科学证据证明母乳喂养是对婴儿最有利的喂养方式,世界卫生组织和联合国儿童基金会就建议,婴儿出生后至 6 个月龄应当坚持纯母乳喂养。

不过,对中国女性来说,坚持母乳喂养并不容易,最难的是背奶妈妈,这些职业女性需要在单位挤奶,下班背奶回家,它们往往遭遇产假没有保障、奶水少、母婴室少、奶粉商的宣传轰炸等困难。

以哺乳室不足为例,一份第三方调研结果显示,广州背奶妈妈中仅有 3% 的用人单位设有哺乳室,85% 的背奶妈妈只能在洗手间或没人的办公室里挤奶,在洗手间这样不卫生的环境中给孩子留口粮,很多妈妈会选择放弃母乳喂养,改为吃奶粉。

事实上,母乳喂养不是妈妈一个人的事,需要一整套系统性的社会干预和支持体系。今年 7 月,记者在越南采访发现,这个经济起飞比中国晚、存在大量职业女工的国家已经建立起这一套完整的母乳喂养支持体系,最彻底的手段是,越南国会先后通过《劳动法》和《广告法》修正法案,约束牛奶商的营销行为,保障职业女性的哺乳权益。

母婴室:从民生工程到法律强制

《广州市母乳喂养促进条例》主要从三个方面支持女性,分别是母婴室、爱心妈妈小屋和母乳库,这三个方面被认为是此次条例的创新点。

喂奶 " 走光 " 很尴尬,女性哺乳、挤奶、给孩子换尿布都需要一个私密、干净的空间,近些年,一些机场和商场等公共场所从人性化角度考虑主动设立了母婴室。

不过,在社交网站上,很多妈妈吐糟,国内母婴室极度缺乏,很多母婴室形同虚设。2016 年,演员马伊琍的一篇微博长文《我们的母婴室》痛斥到," 我去过很多机场的母婴室,至今没有见过一个房间里有插座和洗手池的 "" 曾遇到过商场中只是用更衣帘围一下,里面放张木椅子的 "" 整个大环境不够体谅妈妈们 " ……这篇文章阅读量达到 1900 多万,获得了 24 万点赞量。

响应女性诉求,2016 年底,苏州在全国率先通过了公共场所母乳设施建设促进办法,推广母婴室,并进行规范、设立标准,目前,苏州全市范围内建立了 200 多个符合建设标准的母婴室。

此后,多个城市效仿。广州将母婴室建设纳入 2017 年政府十件民生实事,并计划在三年内设立 800 多个母婴室。

此次广州人大通过的《广州市母乳喂养促进条例》对于母婴室建设有了更强制性的规定——六种类型的公共场所建筑面积超过一万平方米或者日人流量超过一万人的,应当建设母婴室,这六类公共场所包括医疗机构、交通场站、公共文化场所、公共政务场所、旅游休闲场所和商业经营场所。

按照上述条例规定,对于满足上述条件未建设母婴室的机构,应当补建,否则,将被处以二万元以上五万元以下罚款。对于建设经费不足的机构,政府应予以补助。

广州市人大代表、律师雷建威介绍,在此之前,广州市的母婴室推广主要依赖市妇联以授牌示范点来 " 劝进 " 公共场所设立,促进法案正式实施之后,有了违法成本,不需要再 " 劝进 ",标准化母婴室将成为广州市重要的公共配套设施。

除了公共场所的支持,用人单位对于背奶妈妈的体谅同样受到上述条例的关注,条例规定,任何单位、个人不得干涉和歧视母亲进行母乳喂养,包括设立爱心妈妈小屋、保证每天一小时的哺乳时间、双方协商延长哺乳假和期间工资等。

支持无奶、缺奶妈妈母乳喂养也是重要一环,上述条例规定,鼓励和支持有条件、有需要的医疗机构设立母乳库,这是中国规范性文件中首次提及母乳库。

2013 年,广州设立了中国内地第一家母乳库,给分享母乳的妈妈们创造一个安全、卫生的平台,成立至今,已有近 450 名患病早产儿、重症幼童享受了母乳库提供的母乳。目前,全国共有 25 家母乳库,有两家在广州。

作为此次条例议案的前期调研负责人和联名提出者,条例通过前,雷建威听到最多的质疑声音是——公权应不应该干预母乳喂养。他解释,这是一种误解,母乳喂养是女性的权利,而不是义务,条例针对的是政府、医疗机构、用人单位、公共场所和利益相关企业,对女性完全没有约束。

为了避免公众继续误解,《广州市母乳喂养促进条例》在二审后,将 " 妈妈应当母乳喂养 " 的表述改为 " 鼓励妈妈母乳喂养 "。

为什么是广州?

在推广母乳喂养人士看来,《广州市母乳喂养促进条例》的通过具有标志性意义,这是中国首部促进母乳喂养的地方性法规。

雷建威介绍,从去年 8 月到 12 月,条例法案调查组出了一本 800 页的调研报告,收录了从国家到地方的所有法律和法规,数量为五六十部,很多都是涉及一两个条款或一两个章节,整部针对母乳喂养的地方性法规,此前还没有。

" 与苏州早前出台促进母婴室建设的政府规章不同,这是法律,没有期限,且具备强制性。" 他强调。

在调研期间,上海、苏州和东莞等城市跟雷建威团队索要了相关资料," 他们希望广州赶紧通过,他们也想紧跟步伐推动这件事情。"

事实上,广州人大顺利通过《广州市母乳喂养促进条例》具备一定的偶然性,这是一个从民间到政府推动的天时地利人和的事件。

2013 年,已为人母的广州市媒体人徐靓报道了一则母乳捐赠故事,感同身受,成立了 " 母乳爱 " 公益团队,团队吸引了 1000 多名志愿者加入,目前已经策划 200 多次公益行动,推出了 100 多场母乳爱公益课。

" 因为民间组织的推动,广州形成了促进母乳喂养的氛围和土壤。" 雷建威说。广州建立了全国第一家母乳库,公共场所建立 800 个母婴室," 丰富的社会实践为立法打下了坚持基础。"

雷建威本人应徐靓的邀请,成为 " 母乳爱 " 的联合发起人,目前,他仍是该组织的荣誉理事长。作为广州市人大代表,雷建威的参与是重要一环,他熟悉法律,拥有提案资格。2014 年,雷建威就向广州市人大提交了 " 母乳库由政府财政来支持 " 的议案。

母婴室的推广加速了法案的进程。2017 年,母婴室建设成为广州市十大民生工程之一,推动母婴室建设的广州市妇联也逐渐成为后来推动立法通过的重要力量。

" 妇联是我的娘家。" 雷建威说,广州市妇联在 2015 年就接触母乳爱,在多次合作中,双方互相熟悉,并建立信任。2018 年,广州市妇联向市政府申请了专项基金,邀请雷建威团队对广州的母乳喂养环境进行调研。

2019 年 1 月,雷建威和 73 名人大代表联名,提出《关于立法促进母乳喂养的议案》," 过议案审查、过常委会,市妇联领导都在积极做游说。" 雷建威。

从 1 月提出议案到 10 月顺利通过,整个过程都显得相当顺利,《关于立法促进母乳喂养的议案》也是广州市今天唯一进入审核的议案。

雷建威认为,人大的全力支持,很大一部分原因是这项法案顺应潮流,在二孩和优生优育政策的指导下,改善母乳喂养环境成为地方政府、人大常委会促进民生的重要抓手。

也有反对的声音,但是很微弱。广州市妇女联合会主席刘梅在接受媒体采访时表示,广州市人大领导和大部分常委明确支持,把这些支持的声音放大的过程中,媒体也起到了很大作用。" 那些质疑的人可能认为媒体这么认可这件事,我个人仍然质疑的话是不是有点不主流了?态度上可能就会有一些转变。"

从提出草案至今,雷建威接受了广州市级和广东省级所有主流媒体的采访,新华社等中央级媒体也介入了报道," 一片赞扬,几乎没有反对的声音。"

广州的做法能否被效仿?雷建威觉得,重要的是看经验是否能够被嫁接,广州成功立法不是哪一方决定的,而是多方的合力。

全国性立法有无可能?

跟越南目前建立起来的一整套完备的干预和支持社会体系相比,《广州市母乳喂养促进条例》存在一些遗憾。

一些规定原本草案中有提出,后来正式条例被删除,比如:母乳替代品必须标识 " 提倡母乳喂养 "、要求政府给予母乳喂养的母亲适当补贴、禁止医护人员给母乳喂养的新生儿使用人工奶嘴或奶瓶作安慰物等。

还有一些广受哺乳期女性关注却未反应在条例中的问题,比如,用人单位保障女性 6 个月产假的强制规定。

雷建威介绍,一些被删的条例是因为不具备操作性。对于母乳喂养补贴,执行方无法判断一个妈妈是否进行了母乳喂养。至于禁止使用奶嘴,医疗工作者反映,实际情况多样,无法完全禁止。

此外,此项条例为地方性法规,对一些行为不具备约束力。比如,对于 6 个月产假,属于省级立法范畴,目前,广东省已经做出明确规定。同时,母乳替代品是全国流通的产品,广州市级层面的法律法规难以规范厂家。

事实上,支持母乳喂养的人士一直在呼吁国家层面的单独立法。

2017 年规范母乳代用品销售市场的全国性法规《母乳代用品销售管理办法》因涉及的内容与现行《食品安全法》、《广告法》以及相关部门 " 三定 " 方案不符被废止。

中国目前对于母乳替代品监管办法处于空白阶段,相关规定仅散见于《广告法》、《母婴保健法》及其实施办法,还包括国际公约制约、行业自律和企业社会责任考虑。

" 目前,严重的违规促销奶粉案例并不像想象的那么多,现在的主要问题是,母乳替代品的新型促销办法如何制约,特别是社交媒体,这是过去的旧办法解决不了的新问题,新的管理办法需要把这种行为考虑进去。" 中国发展研究基金会秘书长方晋说。

方晋介绍,中国发展研究基金会 2017 年启动母乳喂养提升计划,今年初发布了全国性母乳喂养影响因素的调查结果,并将研究 " 做政策上的倡导 ",也在广西南宁试点医疗机构提供母婴专业服务。

至于哺乳期女性最关心的产假问题,根据《女职工劳动保护特别规定》的规定,国家层面的法定产假为 98 天。二孩政策出台后,多个省级政府推行计划生育假,增加陪产假,目前已有 6 个省委产假超过 180 天。

方晋介绍,中国发展研究基金会计划赴以上 6 个省进行延长产假对于母婴健康和母乳喂养影响的调研。

" 整个母乳喂养促进立法,从中央层面,确实有难度,讨论时间长,启动要求高,不妨从地方开始,从一些大的城市和省份开始。" 方晋说。

多方期待《广州市母乳喂养促进条例》在全国起到示范作用," 将母乳喂养变成全国范围内的单独立法,需要更多的呼吁、更多的倡导、更多的城市跟着广州的步伐推动这件事情,我们都很期待有那么一天。" 雷建威说。

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