城市进化论 2021-12-01
全国第三、中西部第一,这次轮到成都带头跳“群舞”
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从 " 极核带动 " 转向 " 协同发展 "

2019 年,国家发改委一纸《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》拉开现代化都市圈的建设 " 元年 "。圈内中心城市不仅要跳好 " 独舞 ",还要与周边地市一起跳 " 群舞 ",这是未来城市的发展之道。

日前,国家发展改革委批复同意《成都都市圈发展规划》(以下简称《规划》),这是继南京都市圈、福州都市圈后,国家层面批复同意的第三个都市圈规划,也是中西部首个获批的都市圈规划。11 月 29 日,四川省政府正式印发实施《规划》。

具体来看,成都都市圈以成都为中心,与联系紧密的德阳、眉山、资阳共同组成。到 2025 年,成都都市圈经济总量剑指 3.3 万亿元,常住人口城镇化率要达到 75%,又一个 " 现代化都市圈 " 跃然纸上。

《规划》正式印发次日,四川省推进成德眉资同城化发展领导小组召开第四次会议(下称 " 第四次小组会 ")。如会上所言,如今成都都市圈的局面,已经 " 从战略谋划走向了战术推进 "。

只不过,推进过程中,仍需突破层层阻碍。

" 主干 "" 极核 "

成都都市圈有一个更 " 通俗 " 的名字——成德眉资。根据《规划》,成都都市圈的空间格局主要包括:

成都市,德阳市旌阳区、什邡市、广汉市、中江县,眉山市东坡区、彭山区、仁寿县、青神县,资阳市雁江区、乐至县,面积 2. 64 万平方公里,2020 年末常住人口约 2761 万人;规划范围拓展到成都、德阳、眉山、资阳全域,总面积 3. 31 万平方公里,2020 年末常住人口约 2966 万人。

成都都市圈范围图 图片来源:四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室

放在西部地区,这片区域的产业和人口相对集中。

看经济,2020 年成都都市圈的 GDP 总量占四川全省的比重约为 45%,占整个西部地区的比重超过 10%;

看人口,2020 年成都都市圈聚集了全省 35% 的人口,聚集了西部地区约 9% 的人口。常住人口城镇化率已经达到 70.3%,高于西部地区平均水平。

2018 年,四川为破解区域不均衡发展的问题,提出 " 一干多支 " 的发展格局。2020 年,全省的主干从成都 " 一个市 " 拓展升级为成都都市圈 " 一个圈 ",成德眉资同城化发展成为一项更核心的任务。

四川省委副秘书长、省委政研室主任唐文金接受采访时曾解释,经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式;放在成渝地区双城经济圈发展的语境下,全省发展主干拓展到成都都市圈,也是顺应做强成都极核的需要。

随着《规划》正式印发实施,成都都市圈将迎来新的发展起点。《规划》定下了具体的发展目标:

到 2025 年成都都市圈经济总量突破 3. 3 万亿元,城乡居民人均可支配收入接近东部发达地区水平,常住人口城镇化率达 75%。整体基本建成空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协作、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。

产业协作

细看发展目标,未来 5 年时间,成都都市圈的经济要再提升 1 万亿元。相当于这片区域的年均增速要达到 8% 以上,不得不说,还是有些难度。

区域经济想要高质量发展,就得走优势互补、产业协同、规模集聚的路子。

然而,成都市规划设计研究院一项研究表明,成德、成眉、成资之间的资本互投率与成熟同城化区域资本互投率 9% 的门槛值差距较大,反映出产业协同程度不足。

《规划》中也坦言," 产业协作配套不强 " 是成都都市圈的短板之一。

截至目前,围绕产业生态圈建设,以 " 三区三带 " 建设为主要载体的产业协作体系,已经在成都都市圈内形成基本的共识。不过城叔从第四次小组会上获悉," 跨市域的产业集群数量依旧较少 "。

相较而言,广州都市圈中,包括广佛惠超高清视频和智能家电集群、广深佛莞智能装备集群、深广高端医疗器械集群在内的 3 个国家先进制造业集群,均为跨区域产业集群。

事实上,区域间产业协同本就是国内众多都市圈发展的 " 老大难 " 问题。对于大部分成长型都市圈而言,核心城市与周边在产业上的互动,更多是周边城市的人到核心城市打工,并没有形成真正的产业分工合作。

成都都市圈亦有这样的现象。根据《成都都市圈建设蓝皮书(2021)》总结,成都都市圈城市之间 " 以商品市场联系为主、尚未形成以上下游产业协作为主要特征的产业联系 ",资源要素的集聚水平有待提升。

从 " 极核带动 " 转向 " 协同发展 ",已成为都市圈成长路上必须完成的 " 蜕变 "。

城叔注意到,《规划》中明确勾勒了三条产业带,以成德临港经济产业带、成眉高新技术产业带、成资临空经济产业带为核心,四市共建都市圈高能级发展空间载体。

成都都市圈空间布局规划示意图 图片来源:四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室

同时,还要构建 " 研发 + 转化 " " 总部 + 基地 " " 终端产品 + 协作配套 " 等产业分工模式,促进成都都市圈内上下游企业紧密合作。

根据《规划》目标,到 2025 年,成都都市圈的产业创新协作体系将初步建立。

若干支撑点

回顾当初," 一干多支 " 的战略初衷是为了破解不均衡的问题,但 " 均衡 " 并不代表全部一并拉齐,而是呈现出发展的梯度。

产业有梯度、人口有梯度、经济有梯度,城市的能级有梯度,这才是众多城市研究者们提到的、也是国际上那些成熟都市圈所呈现出来的 " 金字塔 " 式的城市群。

换言之,都市圈内部需要有一个特大城市、一群大城市、很多中等城市,还有若干小城镇。也只有摆好不同层级城市的定位,协调发展不 " 断档 ",这个区域才能组合出可持续发展的能力与经济的韧性。

但是《成都都市圈建设蓝皮书(2021)》提到了 " 都市圈内县域经济发展水平较低 " 的问题。

截至 2020 年底,成都都市圈共有 18 个县市,县域人口和地区生产总值占都市圈的比重分别为 36.2% 和 26.1%,县域人均 GDP 仅 5.44 万元,远低于都市圈 7.54 万元的平均水平。

县域经济不发达,使得中心城区与周边地区发展落差大,不利于城乡建设、公共服务、社会治理等方面接轨。

城叔注意到,根据《规划》,成都都市圈未来将呈现出 " 极核引领、轴带串联、多点支撑 " 的网络化空间发展格局,在都市圈率先实现大中小城市和小城镇协调发展。

形成若干 " 支撑点 " 是其中的重点。" 支撑点 " 的来源,既有县域小城镇,也有交界地带。《规划》中特别提到,

要 " 增强县城(县级市)承载能力 ",培育形成若干卫星城,稳步有序推动符合条件的县改市;也要 " 因地制宜发展小城镇 ",支持小城镇对接大中小城市需求,完善小城镇市政和公共服务功能,支持有条件的镇建成县域副中心。

机制突破试验

目前已出台规划方案的三个都市圈,南京都市圈是唯一一个跨越省级行政区共建的都市圈。虽然成都都市圈涉及范围都在一省之内,然而,但凡跨越了行政区,就面临行政壁垒与体制机制的障碍。

这些障碍,影响着资源要素在区域间的自由流动和高效配置。毕竟,都市圈的整体发展不是划一个圈就能解决的,也不是靠政府之手就能够把要素的配置做到位的。

《成都都市圈建设蓝皮书(2021)》中提到,成都都市圈存在着 " 体制机制创新突破不够 " 的现象。

比如,成都的政策标准普遍高于其他三市,导致交界地带的政策无法统一;又比如,跨区域协作时,四市的执法标准也存在差异;再比如,在产业、公共服务等领域的协同发展中,统筹协同机制力度不足。

推进四市同城化发展," 本质就是打破行政区划壁垒 "。所以,培育现代化都市圈,不仅是基础设施的升级,更是制度的现代化。这一点,在第四次小组会上屡被提及," 很重要、很关键 "。

《规划》专门写了用一章来阐述如何深化体制机制改革。

其中提到,探索经济区与行政区适度分离有效路径,建立跨行政区一体运营的组织管理机制,探索招商引资、项目审批、市场监管等经济管理权限与行政区适度分离。

建立健全经济统计分算机制,探索制定独立考核的指标体系。完善统一编制、联合报批、共同实施的成都都市圈规划管理体制。

诸如长三角这类东部沿海地区的成熟型都市圈,其 " 成圈 " 的驱动力来自市场经济内在需求,自有其经济规律,顺势而为。成都都市圈想让 "1+3" 大于 4,更需要打造一个有机融合的区域发展共同体。

文字 | 吴林静

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