" 无人当村干部 " 是当前中西部地区乡村治理中的一个现实难题。过去学界对于无人当村干部，更多的是从人口流动与城镇化背景下的农村精英流失角度来解释。近期笔者在南方某镇调研发现，无人当村干部也是当前政策要求过于刚性的结果，这一现象值得关注。

一、政策要求越来越刚性

1、弹性执行：" 不能干让人绝后的事 "

根据我们的观察，过去村干部是能够在政策执行和保护村民之间找平衡的。以计划生育工作为例。计划生育这项全国性政策的执行曾经被人称之为 " 天下第一难事 "，因为这对于政策执行者即村干部而言，需要在政策执行与保护村民之间找平衡。

一方面，需要执行自上而下的政策要求，将政策意图落地；另一方面，还需要在尊重地方社会伦理规范的基础上，让政策变得让群众可接受，避免与农民生育观念之间发生激烈冲突，影响地方社会稳定。

在南方某镇，过去计划生育工作采取的是任务分解制，即县里一般是每年四个季度，按照人口比例给乡镇下达一定数量的育龄妇女结扎指标，乡镇再按照人口比例分解包干到各村，村干部再去摸排育龄妇女的实际情况。

调研发现，从计划生育政策执行的过程来看，村干部基于执行者和保护者的双重角色形成了一套行为原则：首先要对本村育龄妇女的生育情况进行筛选排序，其次是 " 生了一儿一女或两个儿子以上的家庭是重点优先动员的结扎对象 "，最后才是纯女户，那是逼不得已才会让纯女户成为结扎对象，" 不能干让人绝后的事 "。

这是因为，" 在农村，绝后的事情是做不到的，宁愿不当村书记也不干，人家哪怕生了三个女儿，也要想办法保护，谁敢担绝后的责任？村书记执行上级政策还要加上道德良心 "。基层干部还给我们讲过一个悲剧案例，结果两个家族之间结为 " 世仇 "。

如果实在无法完成上级下达的指标任务，村干部依然坚持 " 不能干让人绝后的事 " 这一保护村民的原则，而是另外想办法完成上级下达的指标任务，比如把外地人口在本地医院结扎纳入工作量的完成，并由村集体为计生对象补贴一定的营养费。

从政策执行的结果来看，当地纯女户家庭只是极个别，这显然是与村干部执行计划生育政策时坚持保护村民、结合当地生育观念灵活执行政策的原则有关，基层干部戏称 " 这是为今天的生育率做贡献了 "。可见，之前村干部在政策执行过程中具有一定的灵活性和自主性，村干部在执行政策和保护村民之间有一个缓冲空间，可以在双重角色之间寻求某种平衡 .

2、刚性执行：" 拆活人的房子，扒死人的坟 "

然而，随着近年来政策执行的要求越来越刚性化，村干部在政策执行和保护村民的双重角色之间越来越难以平衡。

以图斑整治工作为例。图斑整治是近年来乡村治理中的中心工作，我们在该镇各村调研期间，几乎每到一个村村书记都要把本村的卫星图斑地图拿出来向我们吐槽，其中一个村书记情绪激动地抱怨道，" 我们整个村都被永久基本农田包围了 "，这带来的后果是不少村民申请不到宅基地建刚需房，村庄建设与乡村振兴也没有空间，成为一些社会矛盾和干群矛盾的症结之所在。

其中，让笔者印象深刻的典型案例是，一对三四十岁的年轻夫妻，育有 5 个孩子，原本借住在姐姐家的老房子里，全家 7 口人挤在 20 多平米的狭窄空间里，这些年俩夫妻在快餐店起早贪黑、勤勤恳恳的卖盒饭，拼命攒钱后终于有能力在父母 30 年前买下的一块 120 平米的宅基地上建房了，通过贷款 10 多万，还借了几十万元，在村里建了一栋 3.5 层的楼房。

结果这个新建的房子被卫星拍到，被被定性为在永久基本农田上违建，因此国土部门要求乡镇必须尽快拆除复耕。

对于农户而言，这个消息简直犹如晴天霹雳，好不容易建起来的楼房必须拆除，俩夫妻怎么都想不通，" 为什么前后左右的房子不用拆，就只拆我家的房子？我家这块地怎么就成永久基本农田了？我建你不管（管了不听），我建了你又要拆 "。" 我们没房子，不建怎么办？人家拆，我们就拆。你们现在要拆房子，除非我们一家 7 口房亡人亡 "。

针对这起必须拆除复耕的图斑整治任务，乡村干部也都坦言感到非常无奈，一边是严厉考核问责体制下必须执行命令的政策任务，另一边又是群众誓要与房子共存亡的激烈反抗，到底怎么办呢？

调查发现，目前乡镇干部的解决思路仍然坚持一个原则，那就是房子终究是必须拆除复耕的，但又不能强制执行、暴力拆除，不能让这个 7 口之家无路可走，那有没有兼顾政策执行和保护村民的解决办法呢？

最后乡村干部的解决办法是，尽最大努力通过社会力量参与解决了，即找到了三位乡贤通过捐款进行经济补偿，另外再审批一块宅基地进行置换。问题在于，这种找乡贤捐款几十万的办法也不是长久之计，当乡村干部的面子卖光、人情被耗尽、群众得罪了一大波之后，还有出路吗？

一位参与了近 10 起图斑整治行动的某乡镇干部，对此也表示十分不理解，因为干的工作都是 " 拆活人的房子，扒死人的坟 "，" 这种图斑整治方式到底有什么意义？这样得罪老百姓的政策对这个社会有什么好处？群众都骂我们缺德 "，但基层干部又不得不去执行，因此内心非常矛盾、也十分委屈。因为如果没有如期整改拆除复耕，在强考核问责体制的压力之下，乡镇干部就要被撤职。

问题在于，干部撤职也只是换一个人来拆而已，终究是要被整改的。因为 " 这个图斑整治几乎不给基层解释空间，没有回旋余地，必须强制执行。" 可以看到，以图斑整治为代表的相关政策执行要求过于刚性，导致基层干部夹在国家与农民之间感到特别为难，尤其是一些不切实际的政策要求导致基层干部的政策执行压力太大，干群矛盾也随之激化，基层干部对于工作本身的意义感与获得感越来越弱。

再举个例子，某市中级法院进行诚信建设，虽然辖区内老赖欠钱的诉讼成功，但是老赖没有可供执行的财产。于是该市中级法院通过县委命令乡镇，将任务分解下达摊派到各乡镇。其中 140 名老赖的欠款催讨任务就摊派到笔者调研的乡镇，根据属地管理责任，要求该镇想办法做工作，劝导老赖还钱，该项工作纳入排名考核，还要求定期汇报工作进度。

对此，该镇分管政法工作的副书记表示很无奈，这个向老赖 " 催讨债务 " 的任务 " 真是不做不行，做也没有抓手去推进，市中级法院都没权执行，我们乡镇能怎么办？只能劝导还钱，老赖理都不理你。" 为了应对上级排名考核与进度汇报，乡镇也只能硬着头皮将任务分解到各村，其实乡镇干部也很清楚，村书记也不可能解决。

在基层调研过程中，不少地方都出现了类似不讲道理的政策执行现象，可见当前政策执行要求越来越刚性化。而政策要求过于刚性的后果在于，当村干部在政策执行与保护村民之间难以平衡，村干部为了执行过于刚性的政策要求而不得不得罪大多数群众，那结果必然是无人当村干部。

二、政策刚性化的后果：无人当村干部

1、选不出合适的村干部：乡村关系走向透支

从乡镇角度来讲，政策刚性化导致基层政府选不出合适的村干部，乡村关系走向透支。随着我们的体制越来越刚性化，政策目标的达成是第一位的，任务传达到乡镇这一级就必须将政策执行下去，不做是政治问题，做错了要问责，可见基层干部政策执行的要求高、风险大。

当自上而下的政策要求过于刚性时，基层干部天然具有自下而上、结合实际情况进行讨论的冲动，然而政策目标的讨论在这种刚性政策体制下是被悬置的、存而不论的，基层要解决的唯一问题是不折不扣地精准落实。

然而，政策任务传达到乡镇一级之后，乡镇却无法继续向村一级进行压力传导，因为村集体是村民自治组织，村干部工资也不高，这样刚性的政策要求一次两次或许能够落地，一旦这种政策执行的刚性要求次数越来越多，以至于村干部在群众面前耗尽本就不多的人情面子等社会资本，结果必然是村干部要么形式主义应付导致政策执行落空，要么就选择甩手不干，进而导致乡村关系走向透支。

一般而言，乡镇和村干部之间是需要相互支持、相互理解的，有些工作乡村之间需要商量着干，这样有利于双方开展工作。如果乡镇不帮村干部，村干部在村里做工作也撑不开场子，面对胡搅蛮缠的群众也硬气不起来，甚至很多反对派可能出来搞破坏。反过来，如果乡镇不靠村干部，很多政策任务也难以落地。

如果乡村关系僵住了，那自上而下的政策就执行不下去。但是如果乡镇给村干部的压力太大，乡村关系一旦走向透支，最终反而会起反作用，村书记辞职不干了，乡镇还得物色合适的人选去干，而在这种刚性政策要求之下乡镇也越来越难以选出符合政策要求的村干部。

针对群众 " 去北京上访 "，某信访局长对乡镇干部说，" 群众问题必有解，你解决不了，那是你的问题 "。面对属地管理的维稳压力和问责压力，乡镇干部也是没有办法，进退两难。" 乡镇必须执行上级命令，不敢讨价还价。但是我们乡镇是不能对村干部直接下命令、强硬要求他们执行政策的。因为你硬压作用不大，压到他们（村干部）说‘我不干了，要出去打工’，你还得找人干，问题是你找不到人，也没有可换的人 "。

除此之外，当前农村后备干部发展年轻化、学历化导向明显，这种刚性的政策要求进一步加剧 " 选不出合适的村干部 " 这一问题。比如东部某镇后备村干部的发展要求 45 周岁以下，35 周岁以下必须有 1 个，1 名 40 周岁以下、大专以上的一肩挑干部，50 周岁以上原则上不发展，特别优秀者可特批，大专学历要求是 100%。

调研发现，当前关于农村党员发展和后备干部培养至少存在以下几个矛盾问题：一是形式主义地应对上级考核要求与后备干部发展实际需求之间的矛盾，二是后备干部发展年轻化要求与村庄主体老龄化现状之间的悖论，三是按上级要求发展的党员干部与村庄治理需求之间的落差等等。

正如基层干部所言，" 当前农村后备干部培养工作存在一个悖论：上级政策要求学历高、年纪轻，但农村实际是优秀的年轻人都外出了，我们也没办法让人抛弃外面更高收入的工作机会。也就是说，有能力的年轻人都去外面了，留在村里的年轻人又不符合政策要求。"

" 我们最大的困惑就是：现在必须拿着指标和框框去找人，而不是根据实际情况去考察、培养一个党员或干部。这个工作方式什么时候能够改变一下，不要总是为了完成任务而下指标？"

2、无人当村干部：无理由、无动力、无意义

无人当村干部的第二个表现，从村干部角度来讲，是保护性与执行性之间的平衡被打破。村干部在政策执行过程中失去因地制宜的灵活自主性，村干部当得无理由、无动力、无意义。

从村书记的角度来看，" 村书记不能保护村民，那当什么村书记？你让村书记去拆农民房子，那谁还敢当村书记？谁愿意拆农民房子，谁去当这个村书记，反正我是不愿意当了。这些工作，辛苦得不值得，你把房子拆完了，有什么意义？这一点点土地空出来，能保护耕地吗？这是在为农民造福吗？当书记要上对得起政府，下对得起村民。"

可见，当乡村关系之间的那个平衡点一旦被打破，其结果必然是无人当村干部。据了解，现在有些村庄只剩下村书记和一两个关系好的帮手在干活。甚至有村书记三番两次提出要辞职，还有几个村选不出村书记，由县乡干部代理村书记。因为任务分解太多、压力太大了，不干还好，干了还问责。

可见，当前村干部在保护村庄与政策执行之间受到夹击，政策执行压力太大了，那村干部就撂挑子了。村干部没动力、没积极性、没理由，天天干坏事，拆活人房子，扒私人坟墓，能干好吗？

村干部面子都卖光了，家里人都不支持，垫钱也垫不起了，资源都耗光了，村干部当不好也不好当，当村干部的结果是众叛亲离，那谁还愿意当村干部？

村干部保护性与执行性之间的平衡被打破了，结果就是无人当村干部，进而倒逼国家高薪请人当村干部，最终的结果就是倒逼村级治理发生行政化与职业化变革，最终高成本高耗能运转。

因此，无人当村干部是政策和体制无限压榨村干部的结果。

• 本期作者：张欢 中南民族大学讲师

• 本期编辑：李星可