经济观察报 记者 田国宝 10 月 11 日，广西壮族自治区崇左市召开 " 旱改水 " 项目问题整改整治工作调度会。会议强调，全力推进水田旱化整治和撂荒地复耕工作，坚决遏制耕地 " 非农化 "、防止耕地 " 非粮化 "，有效提高耕地产出效益。

自 2024 年 2 月广西因旱改水项目实施过程中的形式主义被中央通报以来，崇左已经多次召开旱改水项目整改整治工作调度会。

当地多位官方人士称，整改整治工作推进得并不顺利。

旱改水又称耕地提质改造，即将种植甘蔗等作物的旱田改造为种植水稻的水田。中央通报称，广西部分地方过度追求耕地指标交易价格较高的水田指标，不顾缺水实际引入社会资本实施旱改水项目，在大规模实施下，部分旱改水项目因后期监管不到位、灌溉水源难以保障等，有的已经复种旱地作物，有的弃耕、弃收、撂荒，甚至个别挖塘养殖，出现 " 非农化 "" 非粮化 " 情况。

崇左市江州区实施的万亩旱改水项目，于 2021 年引入社会资本参与投资改造，因指标交易市场降温等原因，项目三易其主，目前处于停工、停租状态，部分耕地因施工破坏无法耕种已经撂荒两年。

在城市化高速发展时期，部分地区建设用地指标紧张，这催生了以 " 占补平衡 " 为纽带的指标交易，即通过建设高标准农田来置换建设用地指标，欠发达地区可以将富余的建设用地指标出售给发达地区，并形成跨区域的指标交易市场。

但是，随着大基建和房地产投资力度下降，指标交易市场也出现降温。崇左市江州区一位官员说，现在是进退两难，社会资本参与旱改水项目主要通过指标交易获利退出，指标交易市场降温，使得社会资本失去了继续投入的动力。

停工、停租

从崇左市区沿着 571 县道向东前行 14 公里是濑湍镇的渠楼屯，再往前走不远是贡奉屯，沿途数公里多是撂荒的耕地，有的杂草丛生，已看不出耕地的样貌；有的因施工裸露出大片的红色土壤，无法继续耕种。

贡奉屯一位村民介绍，贡奉屯一直以种植甘蔗为主，2022 年初，广西蓝硕农业集团有限公司（下称 " 蓝硕农业 "）以租赁方式先后向村民流转了 2600 多亩耕地，租赁期限为 20 年。

根据租赁合同，蓝硕农业向村民租赁的耕地，前三年主要用于耕地提质改造（旱改水）和农业种植；每年租金 1000 元 / 亩，青苗补偿费一次性 2000 元 / 亩；后十七年用于经济作物种植和现代化农业建设，以每亩 2 吨优质甘蔗价格总和作为租金。

蓝硕农业首先支付村民每亩地 300 元的订金，土地交接后一次性付清前三年的地租和青苗补偿费，共计 5000 元 / 亩；三年后按一年一付方式支付地租，从 2024 年开始，每年 8 月预付下一年的部分地租。

根据 2022 年 10 月 13 日广西崇左瑞土投资有限责任公司（下称 " 瑞土投资 "）与广西蓝硕投资集团有限公司（下称 " 蓝硕投资 "）签订的耕地提质改造（旱改水）项目协议，旱改水项目涉及 10000 亩耕地。

瑞土投资的实际控制人为崇左市江州区财政局，代表政府将旱改水项目委托给社会资本；蓝硕投资与蓝硕农业及广西蓝硕建设集团有限公司（下称 " 蓝硕建设 "）为同一实际控制人控制下的关联公司。

根据江州区自然资源局、江州区财政局批复的立项文件，耕地提质改造（旱改水）项目共涉及耕地 8030 亩。

据贡奉屯和渠楼屯的多个村民介绍，旱改水项目于 2022 年 3 月开始动工，由蓝硕建设负责施工；到 2023 年初出现停工，之后项目部、机械设备等陆续撤走。

上述官方人士告诉经济观察报，项目停工是因为社会资本的资金出了问题，没有资金继续投入，官方重新引入新的投资人，即广西民旺农牧开发有限公司（下称 " 民旺农牧 "）。但由于项目历史问题没有解决，民旺农牧一直没有进场。

按照租地合同约定，蓝硕农业本应于 2024 年 8 月支付村民 2025 年的部分地租，即 500 元 / 亩，但一直没有支付。而且，因为旱改水项目施工原因，部分耕地已经无法继续耕种。一位贡奉屯的村民说，部分耕地还可以耕种，村民们准备继续种植甘蔗，但由于耕地之间的地垄已经破坏，村民们无法识别自家耕地的边界。

三易其主

民旺农牧被引入前，崇左市江州区旱改水项目已经易手一次。最早介入的社会资本为广西明瑞土地整治开发有限公司（下称 " 明瑞公司 "）。

2021 年 1 月，瑞土投资与明瑞公司签订协议，双方约定在江州区实施合作面积为 3000 亩左右的旱改水项目。

2021 年 4 月，明瑞公司分两次向瑞土投资缴纳 3000 万元履约保证金；同年 7 月，江州区政府同意明瑞公司投资 1066.27 亩耕地的批复；同年 11 月，江州区自然资源局和江州区财政局批复了立项。

2022 年 4 月，江州区政府同意明瑞公司投资 370 亩地块；6 月，江州区政府同意了明瑞公司投资 6666.32 亩地块；7 月，上述地块均取得立项。

2022 年 10 月，瑞土投资开始向上级公司及江州区政府申请解除与明瑞公司的协议。2022 年 11 月 4 日，江州区政府做出同意解除协议的批复。

批复文件显示，明瑞公司由于资金问题，致使项目无法继续开展，向瑞土投资提出停止实施旱改水项目，为了妥善解决明瑞公司在江州区实施的旱改水项目问题，经双方友好协商，拟与明瑞公司解除协议，重新引进新公司接手项目。

2022 年 10 月，瑞土投资与蓝硕建设、蓝硕投资和蓝硕农业签订旱改水项目协议。同月，蓝硕投资又引入两家社会资本，作为新的投资方，三方共同组建了民旺农牧。民旺农牧成立后，与瑞土投资签订了旱改水项目意向协议书。

2023 年 2 月 9 日，民旺农牧中标江州区旱改水项目。根据合同，民旺农牧须于 2023 年底完成新增 9000 亩水田指标的确认工作。

所谓确认工作，指的是旱改水项目完成后，需要经过广西壮族自治区自然资源厅验收，并进入自然资源部名录，俗称指标 " 入库 "。入库的指标可以跨区域交易，产生的收益由当地政府和社会资本按约定分配。

从明瑞公司到蓝硕公司，再到民旺农牧，短短两年时间，江州区旱改水项目三易其手。上述官方人士表示，项目易手的根本原因是指标交易市场降温。

指标交易降温

2008 年之后，随着基建和房地产投资持续增长，东南沿海等地区建设用地指标日渐紧张，而中西部等地区建设用地指标相对富余。即便是同一省份内，城市间的建设用地指标供需也不平衡。

在这种背景下，地方政府一般通过两种方式解决建设用地指标。第一，通过占补平衡的方式腾挪建设用地指标，即将非耕地改造成耕地、低质耕地改造成优质耕地，验收通过入库后，可以产生相当规模的建设用地指标。

第二，如果本区域指标无法通过占补平衡解决，还可以向其他地区购买指标。一般又分为省内交易和跨省交易两个市场。近年，跨省交易陆续被禁止或严格限制。

上述官方人士告诉经济观察报，目前广西不允许指标跨省交易。2023 年江州区尚有 1000 多亩的指标交易，2024 年为零交易。指标交易市场降温，社会资本不愿意继续投入。

从入库项目看，江州区旱改水通过验收项目的建设总规模，在 2022 年达到 38830 亩，2023 年降为 1805.3 亩，2024 年更是降至 0 亩。

民旺农牧一位人士告诉经济观察报，2022 年明瑞公司退出时，指标交易市场已经开始降温，作为新引入的社会资本，民旺农牧并不了解指标交易市场行情，进入一段时间后才发现这一情况。而且，前两轮公司退出时，项目遗留了不少负债及拖欠的工程款、地租，如果全面接手，不仅项目建设需要继续投入大量资金，还得弥补前述公司留下的债务。

所以，多重因素作用下，民旺农牧虽然中标了项目，但至今没有进场。上述民旺农牧人士透露，明瑞公司以抵债方式将项目所有权转让，虽然没有新增投资，新投资人已经亏损了 9600 万元。

2024 年 3 月，江州区自然资源局和江州区财政局取消了 9 个旱改水项目立项批复，理由是：项目土地流转困难，已经不具备继续实施的条件。

现实的情况是，明瑞公司和蓝硕公司先后退出，民旺农牧因项目历史遗留问题不愿意接手项目，旱改水项目大部分耕地处于实质性撂荒状态，部分已经不具备复耕的条件。

上述官方人士说，社会资本如果放弃继续投入，意味着前期投入无法收回，可能还会面临着违约赔偿；如果社会资本继续投入资金完成项目改造，指标无法交易，损失更大。

利益驱动下的乱象

参与崇左旱改水项目的社会资本人士介绍，按照要求，虽然社会资本与村民签订 20 年租赁协议，但是多数旱改水项目完成指标交易后便会选择退出，而且出于利润考虑，社会资本也不愿长期经营水田，主要还是赚取指标交易利润。

首先，完成旱改水后的耕地只能种植水稻，而当地多数耕地因为土质原因，水下渗较快，耕地无法存水，不适合种植水稻。这一情况得到渠楼、贡奉等多个村民的证实，当地更适宜种植甘蔗。

其次，种植甘蔗收益比种植水稻高。崇左被誉为 " 中国糖都 "，据江州区委宣传部介绍，全国每 10 斤糖有 6 斤产至崇左。甘蔗是糖的原料，种植甘蔗一直是当地村民稳定的收入来源。

再次，对投资人来说，在完成改造的耕地种植水稻，需要雇人和相关机械设备等投入，但由于甘蔗产量和价格均高于水稻，产出水稻的价值，无法覆盖地租。社会资本经营水田时间越长亏损越大。

所以，社会资本租赁村民耕地的实际租期一般不会超过五年，即改造期一到两年，完成改造后继续种植三年，之后多数土地均归还给村民，具体种植甘蔗还是水稻由村民自行决定。多数村民会选择继续种植甘蔗。

对社会资本来说，参与旱改水项目投资的成本主要有两方面。

第一，地租、青苗补偿费及完工后耕种三年产生的费用，地租和青苗补偿费前三年为 5000 元 / 亩— 6000 元 / 亩，加上后期耕种费用，预计在 1 万元 / 亩左右。

第二，旱改水项目成本支出，包括平整土地、修建水利、机房、道路等农业设施。根据签订的协议要求，工程施工投入不少于 6000 元 / 亩。

综合算下来，加上其他必要支出，旱改水成本在 2 万元 / 亩左右。

社会资本投资收益以改造完的水田质量为标准，8 等水田奖补 3.8 万元 / 亩，7 等水田奖补 4.1 万元 / 亩。奖补收益与成本支出之差便是社会资本的利润来源，改造面积越大，利润越大。

根据协议约定，瑞土投资支付给社会资本的第一笔资金在水田指标交易收益后的 45 个工作日内。社会资本自负盈亏，所以指标交易是社会资本退出的唯一通道。

根据广西壮族自治区补充耕地交易指导价，崇左水田指标价格为 15 万元 / 亩。也就是说，在旱改水项目中，江州区政府可以获得每亩数万元收益。

中央通报显示，截至 2023 年 6 月，广西有 101 个旱改水项目被自然资源部标记退回，核减水田指标面积约 4.71 万亩。

上述民旺农牧人士说，无论从耕地适宜种植的农作物角度看，还是与 " 中国糖都 " 相匹配的产业链建设，或是种植甘蔗收益远高于种植水稻的现实角度看，崇左并非实施旱改水项目的最佳选择，但由于指标交易利益驱动，最终酿成当前项目停工、停租和耕地撂荒的现状。