主讲：赛艇队长

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责编：马戏团长

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自打川普上台后推行了一系列外交政策，尤其是针对俄乌战争的政策可以说想一出是一出，全是拍脑门拍出来的。这样一来国务卿鲁比奥存在感就非常低了，因为根本摸不着大总统的脉，这在美国历史上还是挺少见的，过去在外交层面上，国务卿的意思就基本等同于总统的意思，而了解美国国务卿的历史基本就可以了解美国外交史。

◇ 图为美乌会谈结束后，卢比奥在社交媒体上发帖，下方有网友贴上他在会谈中坐在沙发上的照片

在组织架构上国务卿虽然是总统的内阁成员，由总统任免，但自身有着相当大的职权范围，甚至于总统不干了打辞职报告都要国务卿批准。那么，美国“国务卿”这一职务从何而来？又是怎么发展到拥有仅次于总统权力的地位？今天就来聊聊这个话题。

◇ 图为美国联邦政府组织架构

今天美国联邦政府一共有15个部门，国务卿算是各部门的首长，在总统继承顺序中排第四，类似很多国家“内阁总理”这个角色，但又有很大不同，因为国务卿需要承担很多外交工作。而由国务卿处理外交事务实际上是美国的历史遗留问题。

◇ 图为约翰·杰伊（1745年12月12日－1829年5月17日）美国政治家、革命家、外交家和法学家。他与本杰明·富兰克林和约翰·亚当斯一同出使法国、与亚历山大·汉密尔顿和詹姆斯·麦迪逊一起撰写了《联邦党人文集》，从1789年到1795年出任美国首席大法官

早在美国宪法起草之前，1784年美国还在邦联时代，曾经效仿其他国家设立过外交部，后来的首席大法官约翰·杰伊担任外交部长。四年后，美国通过了他们的宪法，规定三权分立为立国之本。总统掌管行政权，美国最早建国的时候采取的是联邦制小政府模式，一开始的政府部门非常少，只有财政部、司法部和战争部，大家考虑到既然是小政府联邦政府处理不了多少内政，同时欧洲已经打成一锅粥，美国准备光荣孤立置身事外，也就没多少内政外交的事务要处理。

◇ 图为托马斯·杰斐逊（1743年4月13日－1826年7月4日），美国第三任总统（1801年—1809年在位），同时也是《美国独立宣言》主要起草人，美国开国元勋之一，与乔治·华盛顿、本杰明·富兰克林并称为美国开国三杰，1790年4月21日，出任美国第一任国务卿

于是，外交部被并入了国务院，外交部长的职权也被划归给了国务卿。美国历史上第一任国务卿是后来的总统杰斐逊，在他的任期里几乎就是无所事事，当时美国驻国外的只有两家使馆和10家领事馆，他手下也就6个办事员，1791年国务院创下了一个纪录，全年的开支只有5.6万美元，可见当时美国对外部门有多“清闲”。

随着美国政府逐步稳定之后，开始了内治外攘的国家战略，对外，美国通过收购和战争收获了一大片土地，把国土延伸到西海岸，并推行“门罗主义”（详见：一边孤立一边搅局，川普骚操作源自“门罗主义”？| 循迹晓讲），把拉丁美洲发展成自己的后花园；对内，美国政府引导国民开发西部大陆。

在这个时期，美国国务卿的职责逐渐扩大，除了外交谈判和签署条约等传统职责外，还开始涉及领土扩张和促进西部开发等新任务，成为了一个对内政外交都享有重要话语权的职位。由于国务卿责任重大，美国国务院的规模也逐渐扩张，从杰斐逊时代只有6个办事员的办公室，扩展成一个拥有6名副国务卿、数十名次卿和数十个下辖机构的超级部门。

◇ 图为马歇尔计划海报

后来，随着二战之后美国成为超级大国，国务卿在国际上的影响力甚至出现反超总统的势头，美国在战后推出了一系列援助西欧的计划帮助欧洲重建，这个计划在1947年由国务卿马歇尔命名，并亲自付诸实施，也就是大名鼎鼎的“马歇尔计划”（详见：马歇尔计划：美帝出血救欧洲，为啥苏联急得直跳脚？| 循迹晓讲）。

如果说全世界人民“只知有马歇尔，不知有杜鲁门”还算是小事，更为严重的是国务卿权力过大，会有架空总统的隐患。按照美国目前的法律条文，国务卿除了负责美国对外事务，还掌管国印，这就使得许多重要的文件仅总统认是不够的，需要与国务卿联署后方可生效，于是国务卿就衍生出很多权力，从而有了对很多政策“插手”的机会。

◇ 图为亨利·基辛格（1923年5月27日-2023年11月29日），美国前国务卿、著名外交家、国际问题专家 ，与尼克松在总统办公室交谈

于是从1947年开始，美国每届政府都组建了“国家安全委员会”，50年代又设立了“总统国家安全事务助理”一职，他们都直接对总统负责，名义上这是分担一些国务卿的工作，其实就是避免国务卿权力过大的问题。再经过这一番操作后，对国务卿的职权有了一些限制，但国务卿在美国政府中仍然占据着重要位置，甚至美国总统辞职都要向他提出辞呈，比如1974年，因为水门事件尼克松面临被弹劾的危险，被迫引咎辞职，在他的辞职信上签字盖章的正是时任国务卿的基辛格。

◇ 图为詹姆斯·吉莱斯皮·布莱恩（1830年1月31日—1893年1月27日），第28、31任美国国务卿（1881年3月7日—12月19日，1889年3月7日—1892年6月4日）

因为国务卿的权限大，总统必须得保证国务卿不能成为自己的掣肘，因而能站在这个位置的都是自己的心腹。比如加菲尔德的国务卿布莱恩，他早年间当过律师和议员，和威尔逊很早就相识，与后者从政顺风顺水不同，布莱恩的从政之路走的磕磕绊绊，三次作为民主党候选人竞选总统全部败北。直到加菲尔德总统上台后，作为一个和平理想主义者，加菲尔德想要找一个和自己关系密切，又能奉行自己价值观的人当国务卿，于是他就相中了政治失意的布莱恩。

而布莱恩的立场确实和威尔逊极其相似，他主张和平外交，曾说服30多个国家签署一系列通过仲裁手段解决国际纠纷的条约。布莱恩的政治主张值得称道，而他的宗教思想却有些贻笑大方，作为一个极其正统的基督徒，坚定不移的相信人类就是被上帝捏出来的，于是在位期间起草法律禁止美国各州教授达尔文的进化论，被媒体嘲讽为“昏了头的卫道士”。

◇ 图为约翰·考德威尔·卡尔霍恩（1782年3月18日~1850年3月31日），美国第16任国务卿1844～1845，卡尔霍恩曾是个联邦主义者，主张实行国家主义政策。后来，他逐渐转变成了地方主义者，鼓吹极端的州权论，并支持美国南方各州保留奴隶制

当然了，国务卿还有可能用力过猛，把总统的政策过度执行，达成过犹不及的效果。1844年，时任总统泰勒任命卡尔霍恩为国务卿，两人都是坚定的蓄奴主义者，这几年德克萨斯即将并入美国，卡尔霍恩即将对合并协议签字，由于他新官上任，觉得为了体现自己的立场，就在条约上加了一条，强调德州必须成为蓄奴州。

此时占据国会多数的是反对奴隶制的议员，卡尔霍恩新加的条款在他们当中引起了轩然大波，自然也无法获得通过，由于卡尔霍恩的举动，总统泰勒作为兼并德克萨斯的主导人物非但没有获得称赞，反而被指责为分裂美国的罪人。谁料卡尔霍恩破罐子破摔，为奴隶制四处奔走，甚至放言南方与北方无法共存，双方必将成为两个国家，最终总统泰勒心力交瘁，放弃了当年的总统大选，卡尔霍恩也被迫卷铺盖走人。而这些争端的结局是导致南北战争爆发，捅了美国历史上最大的一号篓子，卡尔霍恩本意是让美国蓄奴政策更加牢固，谁料一不小心成了国家的罪人。

◇ 图为科林·鲍威尔，任职美国陆军35年，升至四星上将。里根时期任国家安全顾问。2001年1月，鲍威尔被乔治·W·布什总统任命为国务卿，是美国历史第一位黑人国务卿

虽说美国总统会任命政策价值观一致的人担任国务卿，不过，总统和国务卿也不是一团和气，在重大问题上双方往往会引发争执。2000年，已经退役的四星上将，参谋长联席会议前主席鲍威尔应总统小布什之邀重出江湖，担任他的国务卿，虽然鲍威尔是军人出身，但他很难得是以鸽派形象出现的。

在小布什要发动伊拉克战争时，鲍威尔根据自己的从军经历和政策主张则极力反对，等到战争爆发后，鲍威尔又基于自己军人的履历，力劝向伊拉克派驻更多部队，结果小布什内阁频频反对，鲍威尔的奏折也没有被采纳。由于在关键问题上频频和总统阁下出现不同的意见，使得他的地位也逐渐被边缘化，于是在小布什的第二任期中，鲍威尔黯然离场。

可以说在美国的内政外交中，国务卿的政治倾向起到了一个风向标的作用，读懂了国务卿就等于间接读懂了美国总统。可是，现如今不用看鲁比奥，我们也能读懂川普在这场战争中的态度，尤其是现在鲁比奥根本行使不了多少国务卿的职能，就像这次的白宫会谈一样，风头全让川普和万斯出了，那既然川普如此喜欢大包大揽，我建议干脆把国务卿改成军机大臣，专门负责跪奏笔录就行了，这样也正好如了川普当国王的心愿。

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