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3 月 5 日，两会《》首次将 " 稳住楼市 " 写入总体要求，并用历史最大篇幅介绍了房地产政策举措，宏观层面也对房地产给予更大支持。起草组成员、国务院研究室副主任陈昌盛在解读报告中明确指出 " 楼市股市是经济运行的重要‘风向标’，房地产是老百姓资产最大的一部分。楼市股市稳住了，就可以释放财富效应，也可以更好地提振消费，更好地促进物价温和回升 "，进一步强调了稳住楼市的重要性。3 月 9 日，在两会民生主题记者会上，住建部倪虹部长提出将协同有关部门长短结合、标本兼治，坚决稳住楼市。本文中指研究院将针对《政府工作报告》中房地产内容进行解读，并提出相关政策建议。

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表：《政府工作报告》房地产提法对比

资料来源：政府网，中指研究院综合整理

从宏观层面来看，财政、货币政策将更大力度支持楼市健康发展。财政政策方面，2025 年赤字率拟提升至 4% 左右，赤字规模达 5.66 万亿元，超长期特别国债 1.3 万亿元，地方政府专项债 4.4 万亿元，均为历史最高，全年新增政府债务总规模达 11.86 万亿元，增加 2.9 万亿元，财政支出强度明显加大。2024 年地方政府专项债主要投向基建、地方政府债务置换、生态环保等领域，今年土地收储和收购存量商品房也是专项债的重点投向。货币政策方面，报告指出将适时降准降息，降低社会综合融资成本，并强调要 " 更大力度促进楼市股市健康发展 "，预计 2025 年房贷利率仍有下行空间，企业的融资成本或继续下降。

图：国务院办公厅《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》中明确地方政府专项债券可用作项目资本金的行业

资料来源：政府网

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针对房地产政策方向，本次《政府工作报告》涉及的房地产政策基调和具体举措在 2024 年 9 月底之后的重要会议中多有提及，" 持续用力推动房地产市场止跌回稳 " 政策目标与中央经济工作会议保持一致，也体现了政策的连续性。与 2024 年《政府工作报告》相比，本次内容更加丰富和细化。

第一，房地产政策依然放在防范化解重点领域风险的工作任务中，本次进一步强调 " 牢牢守住不发生系统性风险底线 "；政策目标侧重于 " 稳市场 "。

第二，扩需求政策增加 " 因城施策调减限制性措施 " 和 " 加力实施城中村和危旧房改造 "，居民刚性和改善性住房需求也由此前的 " 满足 " 调整为 " 充分释放 "，提法更为积极；针对城中村和危旧房改造，在民生主题记者会上，倪虹部长继续强调要在新增 100 万套的基础上，继续扩大改造规模。核心城市优化限购政策、货币化或房票安置城中村改造将是 2025 年增加住房需求的重要举措。

第三，本次报告较大篇幅增加了去库存政策，主要围绕合理控制新增土地供应、盘活存量用地和商办用房、收购存量商品房等方面。" 优化城市空间结构和土地利用方式 " 或意味着未来城市发展更加聚焦集约高效，并通过调规等方式提高土地资源利用效率；在推进收购存量商品房中强调 " 在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权 "" 拓宽保障性住房再贷款使用范围 "，表明未来配套政策将持续跟进，打通目前收购存量商品房存在的卡点。在用途方面，倪虹部长提出 " 收购的商品房，优先用于保障性住房、城中村改造安置房、人才房、青年公寓和职工宿舍等 "。

第四，做好保交房工作，房地产融资协调机制仍将发挥重要作用，首提 " 有效防范房企债务违约风险 "。截至目前，商业银行房地产 " 白名单 " 项目贷款金额超 6 万亿元，房地产融资协调机制已经支持超 1500 万套住房建设交付，2025 年协调机制仍将在保交房中发挥重要作用。另外，本次报告首提 " 有效防范房企债务违约风险 "，给予更大的金融支持或是改善企业资金压力的有效方式之一。

第五，近几年构建房地产发展新模式持续在重要会议中出现，本次未强调加大保障性住房建设和供给，相关基础性制度由 2024 年的 " 完善 " 调整为 " 有序搭建 "，预计 2025 年相关基础性制度会出现一些新的进展。另外，" 好房子 " 建设也是发展新模式的重要内容，今年首次被写入《政府工作报告》，足见其重要性。" 好房子 " 供应增加有利于带动改善性住房需求入市，也是促进需求释放的重要举措。

整体来看，本次《政府工作报告》涉及房地产的内容较多，2025 年稳住楼市、推动房地产市场 " 止跌回稳 "，各项政策的实质性落实是关键。为了更好地促进相关政策落实，中指研究院提出以下几点建议：

第一，扩需求：是促进市场止跌回稳的首要要素，建议核心城市加快优化限制性政策。

《政府工作报告》明确指出 " 出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效 "，国研室副主任陈昌盛在解读报告时也强调 "有的政策看准了就要做""尽可能发挥政策的最大效能"，建议北上深加快优化限购政策，促进市场活跃度提升，发挥带头效应，具体包括北上取消郊区限购或进一步降低社保年限，北上深取消大面积段限购，带动改善性住房需求释放。

建议更多二线和三四线城市通过加大购房补贴力度、优化公积金政策、降低房贷利率和交易费用等方式促进需求释放，并借鉴其他城市优秀经验，加快出台稳楼市政策。去年四季度佛山出台 " 九条 " 新政，包括取消限售、支持城中村改造与存量商品房销售相结合（如利用专项借款购买存量商品房用于村民安置）、允许自持商品住房上市流通、优化规划方案调整（如优化户型、公共服务、公共空间等）、加大公积金购房支持力度（如支持 " 商转公 "）、规范房产经纪服务 ( 如鼓励按照成交价格越高、服务费率越低的原则实行分档定价 ) 等，对市场预期和活跃度均带来了积极效果。

第二，去库存：完善专项债回收闲置存量土地和收购存量商品房政策。

一方面，针对闲置存量土地，根据中指监测，截至 3 月 8 日，各地公示第一批拟使用专项债收回收购闲置存量土地的数量已接近 240 宗，拟收储价格超 450 亿元。除了广东省已经发行超 300 亿元专项债用于回收闲置存量土地外，其他地区整体进展较慢。

经过调研，各地落实过程中的难点主要包括受专门用于土地储备的专项债额度不清晰或挤占整体债务空间、调规程序复杂、土地置换利益难协调等因素影响，部分地方政府参与积极性不足；收购价格低，政府和企业协调困难，企业参与意愿低；同时当前收购标的物更集中在地方国企，也较难调动其他类型企业的积极性等，建议地方以增量价值为原则，结合调规、退换地等方式积极申报专项债：

一是，针对收购价格，建议以土地出让时的起拍价作为收购价格的重要参考；

二是，针对收购标的物，可以限定收购 2020 年以来的存量土地，最大化发挥资金效益；

三是，针对城市类型，聚焦核心城市 / 区域项目，更能够产生增量价值；

四是，针对企业类型，加大对民企的支持力度，促进收回的土地可以形成有效供给，如将收购企业项目的比例设定为地方国资：央企：民企 =35%：30%：35%，部分地区可以将民企的比例提升至 40% 以上。

在此过程中，若中央能单列用于收回闲置存量土地的土储专项债额度，也将有助于加快各地收储节奏，特别是加快 " 自审自发 " 地区发债的速度。另外，充分发挥省内的统筹作用，建议在政策层面和执行机制上系统性打通跨区、省内跨市换地的障碍，并进一步完善配套政策，如解决土地出让、收购过程中重复计提土地出让金和土地增值税的问题等。

另一方面，针对存量商品房，当前收购存量商品房的卡点包括收购价格过低，标的物户型、楼栋要求难匹配，资金和运作成本较高等。要实现相关资金落到实处，建议：一是以合理价格收购；二是放宽收购标的物限制（如取消整栋优先要求等）；三是收购项目用于保障房时，主要先用于保租房，未来适当时仍可作为商品房出售。

值得关注的是，收购存量商办项目或更具有可操作性，主要基于商办项目一般为整栋，易于收购，项目存量大也带来一定议价空间，并且收购存量商办项目的用途更为广泛。

第三，防风险：给予企业更多融资支持，加快 " 白名单 " 资金实质性落地。

截至目前，融资 " 白名单 " 项目贷款审批通过金额超 6 万亿元，但金融机构出于风控和经营责任考虑，资金实际到位仍较慢，建议各部门加强协同，进一步明确金融机构尽职免责，加快落实 " 白名单 " 资金，优化项目放款条件，加快放款节奏，实质性改善企业资金面。另一方面，建议商业银行等金融机构对企业债务能展尽展，特别是即将到期的贷款要提前谋划展期，避免企业违约，进一步稳定市场预期。

第四，新模式：优产品优服务，为市场提供真正的 " 好房子 "。

建设符合市场需要的 " 好房子 "、提供好服务是房地产行业发展新模式的重要内容。近两年不少地方持续优化土拍规则、改善土地规划设计条件和套型要求，引导和鼓励房企打造更优质的产品。近期，倪虹部长指出 "正在组织编制‘好房子’建设指南，也在修订《住宅项目规范》，其中一项是把住宅层高提高到不低于 3 米"，将给 " 好房子 " 建设预留空间，进一步提升居民居住品质。建议各地加快出台适合当地实际的 " 好房子 " 标准，并在土地、金融、财税等方面给予更大支持，鼓励企业真正建设安全、舒适、绿色、智慧的 " 好房子 "。

针对好服务，建议推动服务价格市场化，完善质价相符机制，并细化地方管理规范，明确各方责任，加强政府内部跨部门协同，推动 " 物业 + 养老 / 家政 " 民生融合等，提升物业服务质量和效益。（）

附表：2024 年和 2025 年《政府工作报告》宏观指标对比

资料来源：政府网，中指研究院综合整理

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