每经特约评论员 冯奎

7 月 14 日至 15 日召开的中央城市工作会议，为我国城市发展与内需释放指明了新方向。

过往很长一段时间里，城镇化被视作我国最为雄厚的内需，其核心逻辑在于大量人口从农村向城镇迁移，引发一系列连锁需求：住房需求带动房地产投资，教育、医疗等公共服务需求拉动基础设施建设投资，同时消费模式从农村的相对单一转向城镇的多元丰富，带动市场规模持续扩大。而如今，这一最强大的内需正逐渐聚焦于建设现代化人民城市，以实现从依赖人口迁移的规模效应，向依靠城市功能升级的质量效应的深刻转变。

城镇化曾经通过要素集聚释放出了巨大的内需能量。2024 年我国常住人口城镇化率达到了 67%，与改革开放初期不足 20% 的水平相比，有了质的飞跃。在此过程中，农村劳动力向城镇非农产业转移，极大地推动了生产要素的优化配置，劳动生产率大幅提高。据测算，农业劳动力转向非农产业后，劳动生产率平均提升 3~5 倍，2015~2023 年累计拉动 GDP 增长约 12%。与此同时，新增城镇人口的消费需求持续扩张，其人均消费支出相较于农村居民高出 1.8 倍。若按年均新增城镇人口 1000 万计算，每年新增的消费需求约为 3000 亿元。彼时，内需潜力主要体现在三个层面：房地产投资年均增长 15% 以上，城镇基础设施投资累计超过百万亿元，消费市场规模从不足 10 万亿元扩展至 47 万亿元。

但随着城镇化进程的持续推进，其内需动能呈现出新变化。一方面，尽管城镇化的总量潜力仍有一定空间，我国常住人口城镇化率距离 75% 的城镇化成熟期还有 8 个百分点的提升空间，大约对应着 1.3 亿农业转移人口。然而，城镇化率每提高 1 个百分点对 GDP 的拉动效应，已从 2015 年的 0.8 个百分点下降至 2023 年的 0.5 个百分点，边际效益不断递减。另一方面，城镇化的质量亟待提升。2024 年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距扩大至 17.3%，意味着约有 1.4 亿人口尚未实现市民化。这种公共服务的不均衡导致县域居民人均消费支出仅为城市居民的 53%。若能补齐公共服务差距，基于这 1.4 亿未市民化人口测算，每年可释放 1.2 万亿元的消费增量。从结构性矛盾来看，2024 年县城人均市政设施投资仅为城市的三分之一，这也在一定程度上制约了消费潜力的释放。

从中央城市工作会议精神来看，下一步我国经济最强大的结构性潜力在于建设现代化人民城市，这与城镇化阶段的内需逻辑有着本质区别。

从驱动内核来看，城镇化主要依赖 " 人口 + 土地 " 的要素投入，表现为钢铁水泥等硬件设施的物理扩张；而建设现代化人民城市则依靠 " 创新 + 服务 " 来提升效率，体现为全要素生产率提升带来的化学反应，一些开发区高新技术企业密度高，每平方公里创造的 GDP 相当于传统工业区的数倍。

从需求结构方面而言，在城镇化时期，65% 的内需拉动来自投资；而当前，72% 的城市内需增长由消费与创新共同驱动。

从衡量标准上分析，城镇化潜力与固定资产投资、城镇人口数量等规模指标密切相关，而建设现代化人民城市的潜力更多地体现在单位 GDP 能耗、高新技术产业占比等质量指标上。这种转变，正是为了适应我国内需结构从 " 有没有 " 向 " 好不好 " 升级的必然结果。

建设现代化人民城市的潜力，因城而异，但也有一些 " 同类项 " 可寻。

一是在空间与体系优化方面，城市群与都市圈的协同发展将释放出强劲投资动能。以成都都市圈为例，2025 年围绕 9 条重点产业链推进 51 个产业项目，年度投资超 370 亿元。2024 年全国县城基建投资同比增长 12%。城乡融合中，土地整理催生 " 整理 - 增值 - 再投资 " 的良性循环。

二是在创新与数字驱动方面，创新看似聚焦技术突破，实则是拉动内需的核心引擎，其通过创造新供给、激发新需求，可形成 " 研发投入 - 成果转化 - 消费升级 " 的内需闭环。2024 年，30 个创新型城市凭借 60% 的高新技术企业集聚度和 75% 的研发投入占比，将技术突破转化为市场动能：专利转化率比中小城市高 30 个百分点，意味着每 100 项研发成果能多催生 30 个新产品、新服务，直接拉动消费升级。

三是在绿色与服务升级方面，城市承载着全国 85% 的能源消耗，其绿色转型本身就构成了一个巨大的内需市场。2024 年，城市绿色低碳产业增加值上升至 10.8 万亿元。从 " 商品消费 " 向 " 服务消费 " 转变，是城市内需的一个显著特征。2024 年，教育、健康等服务消费对经济增长的贡献率超过 50%。中央城市工作会议将 " 着力建设舒适便利的宜居城市 " 列为重要任务，并要求 " 大力发展生活性服务业 "。预计到 2030 年，城市服务消费市场规模将达到 15 万亿元。

四是在安全与韧性基建方面，中央城市工作会议着重部署了 " 推进城市基础设施生命线安全工程建设 "。预计老旧管网改造可撬动 1.2 万亿元投资，防洪排涝设施的升级每年需投入 5000 亿元。加强城市的安全与韧性建设，不仅能保障城市平稳运行，还能在投资过程中创造大量的内需。

从城镇化到建设现代化人民城市，最雄厚内需潜力载体的变迁，本质上是发展逻辑的一次重大升级。过去依赖人口红利，如今依靠人才红利；过去比拼投资规模，现在较量创新浓度；过去重视硬件建设，现在强化软件升级。

从城镇化到建设现代化人民城市，内需潜力始终存在，只是表现形式与释放路径将发生深刻转变。中央城市工作会议明确，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。以此为指引，建设现代化人民城市势必将持续释放创新驱动的产业内需、品质提升的消费内需、更新改造的投资内需，为中国经济行稳致远提供坚实支撑。

（作者系中国区域科学协会副理事长、研究员）

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