宋馥李 / 文

临近年终，各地轨道交通新开线路陆续明确，新一轮城市轨道交通规划也在陆续申报中。

宁波网友 11 月 13 日在宁波问政平台咨询地铁第四期规划申报进展，当地发改委回应称，根据国家最新政策要求，目前申报第四期建设规划的条件尚不成熟，待达到条件后再行上报。网友进一步追问缘由，宁波市发改委 11 月 17 日表示，轨道交通客流强度有待提升。

这一回复激起千层浪。宁波地铁第四期规划申报受阻折射出一个政策风向标：轨道交通规划审批收紧了。已经持续十多年的轨道交通建设热潮，到了调整的时候。

轨道交通的大扩张，是近些年城市迅速膨胀的写照。过去十多年来，中国完成了史上最大规模的轨道交通扩张，一口气走过了欧美城市上百年的历程。

根据中国城市轨道交通协会的数据，截至 2024 年年底，中国大陆地区（不含港澳台）共有 58 个城市开通轨交，运营线路 361 条，运营里程 12160 公里，其中地铁线路 9306 公里。而 10 年前的 2015 年年底，还只有 26 个城市开通轨交，总计 116 条线路、里程 3618 公里，其中地铁 2658 公里。

卡住宁波地铁第四期规划的客流强度不足，实质上是诸多城市已投运线路共同的窘境。

所谓轨道交通客流强度，通俗来说就是已运营线路的繁忙程度。数据显示，宁波当前地铁客运强度为每日每公里 0.45 万人次，低于国务院规定的每日每公里 0.7 万人次标准。

根据 2018 年国务院办公厅发布的《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，申报地铁线路的城市需满足 GDP3000 亿元以上、财政收入 300 亿元以上、市区常住人口 300 万人以上，且拟建线路初期客运强度不低于每日每公里 0.7 万人次，远期客流规模达单向高峰小时 3 万人次以上。

交通运输部今年 10 月公布的数据显示，除运营里程 TOP10 城市（南京除外）外，只有少数城市的客运强度超过 0.7 万人次。也就是说，大多数城市已开通的轨道交通线路客流不及预期。线网规模扩张带来客流提升的边际效用在不断降低，但建设成本仍然高企，运营压力进一步加大了。

轨道交通虽然是城市民生工程，但过去，一些城市争先恐后申报项目，更直接的目标是推动沿线土地升值，通过土地出让来运筹城市经营的大账，并捆绑了城市形象、营商环境，甚至是城市竞争的抓手。正是体察到了这样的倾向，国家层面发文规范轨道交通投资，将地方财政收入、客流强度设为硬杠杠，意在规范各大城市争先恐后的申报行为，约束超财力超规模的建设冲动。

轨道交通投资巨大、回报周期漫长、运营成本高企、客流强度不够……这让绝大多数城市都难以做到自负盈亏。已经投运的线路，要么依赖地产或商业开发，要么靠财政补贴维持。

随着房地产市场下行，城市轨道交通大干快上的时代，必然走到尽头。宁波地铁第四期规划遇阻，给出了一个警示：在新的经济形势下，城市轨道交通要实现健康可持续发展，必须摈弃旧有模式，迎接新挑战。

当依托房地产开发的模式难以为继时，城市轨道交通的规划和运营都要更加务实，更加精打细算。轨道交通线路的申报和建设，首先要财政可负担，其次要谨慎估量初期和远期客流量。已经投运的线路，同样也要提升运营水平，将追求财务可持续性作为重要目标，最大限度地谋求收支平衡。只有如此，城市轨道交通才算回归其民生工程的本来面目。