2026 年 5 月 19 日，美国总统特朗普签署行政令《将金融科技创新融入监管框架》，其中最引人瞩目的一项指令是：要求美联储评估无保险存款机构以及非银行金融公司（包括数字资产公司）获取联储支付账户与支付服务的资格。同时，命令还要求美国 12 家地区联储研究是否可以在不依赖美联储理事会批准的情况下，独立向相关机构开放支付账户。
这份行政令的实质，是要把美联储的支付系统——那条长期只有银行才能驶入的支付 " 高速公路 " ——向科技公司开放。表面上看，这是科技公司的胜利，是银行的噩梦。但我们有一个反直觉的预判：这条高速公路最终的主要受益者，很可能恰恰是银行自己。
一、总统令核心内容：四层指令，瞄准一个痛点
行政令分为五个部分，核心指令集中在第三条和第四条。
第一，简化监管流程。 各联邦金融监管机构（包括消费者金融保护局、证监会、商品期货交易委员会、联邦存款保险公司、货币监理署等）需在 90 天内审查现有法规，识别那些 " 不合理阻碍 " 金融科技公司与受联邦监管金融机构合作的规定，并在六个月内采取措施鼓励创新。
第二，强制美联储评估支付系统准入。 第四条是整份行政令的重中之重——要求美联储在 120 天内完成对非银行机构获取联储支付账户及支付服务法律框架的全面评估，并向总统提交报告。
第三，追问地区联储的独立决策权。 行政令特别要求评估：12 家联邦储备银行中的每一家，是否拥有独立于美联储理事会之外的法律权限，以决定是否允许企业使用联储支付账户和支付服务。这一条款带有明显的政治施压色彩——它在分化美联储内部，削弱其集体防御能力。
第四，强制审批时限。 如果评估确认现有法律允许非银行机构直接访问，美联储须制定透明的申请程序，并在申请提交之日起 90 天内对完整申请作出审批决定。
这份行政令的指向非常明确：打通金融科技公司通往美联储支付系统的 " 最后一公里 "。
二、什么是 " 支付高速公路 " 向科技公司开放？
要理解这件事的本质，首先得看懂 " 主账户 " 是什么。
美联储的支付系统是美国金融体系的 " 高速公路 "。持有美联储主账户的机构，可以直接通过联储完成资金清算和结算，绕过商业银行作为中介。长期以来，这项权利几乎是商业银行的专属特权——非银行机构想用这条高速公路，必须经由一家合作银行 " 绕道 "。这就好比你想开车上高速公路，却必须先把车开到某个收费的停车场，再由停车场的人帮你开上去——费时、费钱、还受制于人。
行政令要做的，是让科技公司直接拿到这张 " 高速公路通行证 "，无须经过银行中介。
本质问题：用科技优化支付，而非颠覆银行
值得强调的是，这一政策本质上是一个技术优化问题，而不是 " 银行消亡 " 问题。金融科技之所以能提出直连要求，是因为现代信息技术使得非银行机构也能高效地完成身份验证、交易清算、风险监控等原本只有银行才能胜任的工作。区块链、实时支付 API、人工智能风控等技术，降低了支付中介的技术门槛。
但技术可以优化通道，却不能替代信用创造、存款保险、流动性支持等银行的核心功能。理解这一点，是后续 " 最终受益者可能是银行 " 这一预判的逻辑起点。
为什么这样做？两大现实痛点
痛点一：银行中介成本惊人。 目前，银行向非银行支付机构收取的费用，相比美联储自身的每笔收费高出最高达 100 倍。在支付行业竞争日趋激烈的今天，这笔 " 过路费 " 已经成为制约金融科技公司发展的明显障碍。
痛点二：" 去银行化 " 危机。 加密货币和金融科技公司长期面临所谓的 "debanking"（去银行化） 问题——银行合作关系随时可能被撤销，导致业务中断。今年 3 月，堪萨斯联储批准加密交易所 Kraken 获得 " 有限用途账户 "，这是加密公司首次直接获得中央银行的支付系统接入权限。Kraken 可以在美联储直接持有美元余额，减少路由复杂性，加快结算速度。
这正是行政令试图推广的模式——让科技公司不再 " 寄人篱下 "。
三、为什么不容易做？三重障碍无法绕开
但是，把支付高速公路向科技公司开放，说起来容易，实际推行却困难重重。主要有三座大山。
第一座山：法律障碍
问题核心：法律尚未支持。 《联邦储备法》第 4 条传统上要求，只有存款机构才能持有美联储主账户。虽然第 13 条赋予了联储在紧急情况下提供流动性的权力，但这与日常支付账户直接访问是两码事。行政令虽然要求评估 " 现有法律是否允许 "，但这一评估本身并不改变法律的实际条文。
硬币的另一面：国会也在行动。 2026 年 4 月，美国两位国会议员联合提交了 《支付接入与消费者效率法案》（PACE 法案） ，拟搭建联邦统一监管框架，由货币监理署负责监管，放开合规非银行支付机构接入美联储支付系统、FedNow 即时支付及 FedACH 清算网络。如果 PACE 法案获得通过，将为非银行机构获得直接准入提供明确的法律依据。
第二座山：银行行业的激烈反抗
银行利益首当其冲。 今年 2 月，银行政策研究所、票据交换所协会和金融服务论坛三家银行游说团体联合提交意见，要求设立 12 个月的等待期，让持牌稳定币发行者先证明安全运营能力，再申请支付账户。美国独立社区银行家协会主席声明指出：" 政策制定者必须认识到银行与非银行在监管、监督和处置方面的巨大差距，确保类似活动受类似监管。"
银行的反抗不难理解：一旦科技公司可以直接连接美联储支付系统，数百亿甚至数千亿美元的高利润支付清算业务将从银行体系中剥离。中小银行的生存空间将受到严重挤压。
第三座山：安全与监管风险
美联储自身对风险也心存顾虑。2025 年 12 月，美联储就 " 支付账户 " 提案正式征求意见。根据该提案，符合条件的非银行机构可获得对 Fedwire 和 FedNow 的有限直接访问权，但账户余额不计利息、不享受贴现窗口、无日间透支权限、禁止隔夜余额超额。
美联储理事迈克尔 · 巴尔对这一提案持有异议，担忧非法金融风险和保障措施不足。银行的担忧也不是没有理由：未经充分监管的科技公司一旦具备直接访问美联储系统的权限，任何一家发生流动性危机或网络安全事件，都可能通过支付系统迅速传导至整个金融市场。
四、回顾中美类似历程：殊途同归，但路径迥异
美国：从犹疑到试探。美国关于非银行机构直接接入央行支付系统的讨论，其实已经持续多年。2022 年，美联储推出主账户申请的分级体系。2025 年 10 月，美联储理事沃勒在首届支付创新会议上正式提出 " 瘦身主账户 " 概念，并于 2025 年 12 月发布正式征求意见稿。2026 年 3 月，堪萨斯联储批准了首个 " 有限用途主账户 " 给加密资产银行。同年 5 月 20 日，行政令签署次日，美联储正式提出建立 " 瘦身主账户 " 方案。
从上可见，美国的进程是一个从律所条款到判例实践再到行政命令推动的过程，每一步都伴随着反复的辩论和博弈。
中国：主动改造，精准调控。中国的支付市场变革提供了另一种范本。2017 年之前，支付宝和微信支付绕过清算机构，与银行直接连接，建立起了自己的清算网络。交易不通过清算机构，也就不再进入监管视野。
为了实现 " 断直连 "，在央行牵头下，2017 年 3 月成立了网联平台（非银行支付机构网络支付清算平台），一端连接持牌支付机构，另一端对接银行系统。2018 年 6 月 30 日起，支付机构受理的涉及银行账户的网络支付业务全部通过网联平台处理，直连银行模式彻底终结。
与此同时，央行要求客户备付金统一交存至指定账户，由央行监管，支付机构不得挪用、占用客户备付金。此前，备付金利息收入一直是支付机构的主要利润来源，而这一改革切断了许多支付平台通过滥用备付金获取高收益的财路。
表 1. 两国模式对比
两国殊途同归，但路径大相径庭：中国选择了一条 " 先立规则、再改造市场 " 的集中式路径；美国则因政治博弈、银行利益和司法体系的制约，走了一条 " 边讨论边推进 " 的分散式道路。
五、实际效果走向：为什么最终受益者可能是银行？
这是本文最核心的反直觉预判。在分析了法律、银行反抗、安全风险三重障碍之后，我们提出一个看似矛盾的结论：支付高速公路向科技公司开放，长期看最大的受益者不是科技公司，而是银行。
逻辑一：科技公司拿到的是 " 瘦身账户 "，银行拿到的是 " 升级机会 "
美联储推出的 " 瘦身主账户 " 方案，对科技公司施加了严格限制：不计利息、无贴现窗口、无日间透支、禁止隔夜余额超额。这意味着科技公司只能用它做 " 过路 " 支付清算，无法沉淀资金、无法获得流动性支持、无法开展信贷业务。
而银行呢？银行现有的主账户没有任何上述限制。更重要的是，当科技公司直连后，它们与银行的合作关系并没有终结——只是从 " 强制中介 " 变成了 " 可选服务商 "。银行可以把资源从低利润的支付 " 过路费 " 中解放出来，转而提供更高附加值的服务：如为科技公司提供流动性管理、跨境结算、信贷支持、合规外包等。支付通道的开放，反而为银行打开了与科技公司深度合作的增量市场。
逻辑二：科技公司的直连成本可能高于预期
表面上看，绕过银行中介可以省去 " 过路费 "。但科技公司直接持有美联储账户，意味着需要自建或采购高规格的风控系统、反洗钱合规团队、网络安全防御体系。美国银行每年在 AML 合规上的投入平均为每家大型银行数亿美元。中小科技公司根本无力承担。即使是大公司，也可能发现：自建合规体系的边际成本，超过了付给银行的中介费。
一个可能的结局是：许多科技公司最终会选择 " 不直连 "，或者直连后仍将大部分复杂业务外包给银行。 银行作为服务提供方的地位反而更加稳固。
逻辑三：监管压力会倒逼科技公司 " 再银行化 "
一旦科技公司直接接入美联储支付系统，它们将面临与银行同等量级的监管审查——资本要求、流动性测试、压力测试、反洗钱检查、消费者保护合规。历史上，OCC 曾试图向金融科技公司发放 " 国家银行牌照 "，结果申请企业寥寥无几，因为一旦持牌，就要承担与传统银行一样的监管成本。
行政令虽然简化了准入流程，但并没有简化监管标准。当科技公司真正拿到那张通行证时，它们会发现：自己正在变成一家 " 准银行 "。 而变成银行之后，与现有银行相比又有何优势？这个疑问会让许多科技公司望而却步。
逻辑四：银行行业的反制能力远超科技公司
美国的银行体系拥有华盛顿最强大的游说机器。行政令签署后，美国银行家协会、独立社区银行家协会、金融服务论坛等组织已经开始行动。它们的策略不是硬性阻止开放（那在政治上不正确），而是通过规则制定，让开放的门槛高到只有少数几家科技巨头能够跨过，同时为银行争取到 " 新业务特许权 " ——例如，要求科技公司直连后必须使用银行作为流动性提供方，或者在破产清算时必须由银行托管客户资金。
最终的法律文本和美联储规则，很可能会写得对银行极为有利。
一个历史参照：信用卡网络的启示
20 世纪 70 年代，Visa 和 Mastercard 作为非银行支付网络崛起时，银行曾恐慌地认为它们会取代银行。然而五十年后的现实是：Visa 和 Mastercard 成为银行最紧密的合作伙伴，银行通过发行卡片、提供授信、收取利息，赚取了远超过支付手续费的利润。科技公司的 " 直连 " 并没有消灭银行，反而为银行开辟了新的收入来源。
今天的支付高速公路开放，很可能重演这一历史剧本。
六、未来的支付前景：从对抗走向共生
无论如何，行政令的签署标志着美国在支付系统开放问题上迈出了实质性一步。美联储的 " 瘦身主账户 " 方案将在 2026 年底前逐步落地，这意味着支付 " 高速公路 " 向部分科技公司的开放将在一定程度上实现。
但正如本文所论证的，开放不等于银行的衰落，反而可能是银行的一次战略升级机会。 真正聪明的银行不会固守支付中介的垄断地位，而是主动拥抱变化：成为科技公司的合规伙伴、流动性后盾和产品共创者。
给三类参与者的启示：
对金融科技公司：不要高估直连的收益，不要低估合规的成本。选择与银行深度合作，可能是更务实的路径。
对银行：支付中介费虽然会下降，但新的 B2B 服务市场正在打开。主动设计面向科技公司的 " 银行即服务 "（BaaS）产品，可以把挑战转化为优势。
对监管者：与其在开放与封闭之间二选一，不如设计一个分层准入体系——不同规模、不同业务模式的机构匹配不同级别的监管要求，既鼓励创新，又不牺牲安全。
全球趋势的融合
放眼全球，支付系统的融合是趋势，但路径选择需慎之又慎。中国通过网联建设实现了集中式监管下的支付体系改造，保障了金融稳定和数据安全。印度的 UPI 创造了全球领先的实时支付体系，广泛应用于日常消费和小额贷款场景。美国则试图在分散的制度框架下，通过行政命令和立法推动，逐步接纳科技新玩家。
特朗普的这份行政令是支付基础设施开放的一个重要契机，但真正的变革仍需要各方在利益、安全和创新之间找到平衡。支付 " 高速公路 " 向科技公司开放——要做，但确实不容易。而最终，这条路上的最大赢家，很可能依然是那些懂得顺势而为的银行。
本文基于 2026 年 5 月 19 日美国总统行政令《将金融科技创新融入监管框架》分析，不构成法律或投资建议。
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