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2026 年 7 月召开的全国基础教育工作会议，提出要 " 牢牢守住教育公平底线，推进基础教育均衡发展 "，公平和均衡成为新时期我国基础教育发展的新基调。早在 2005 年，教育部发布《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，就首次将 " 均衡 " 作为义务教育发展的指导思想和方向，标志有关教育 " 均衡 " 的政策正式起步；其后在 2006 年，新修订的《义务教育法》以及 2007 年党的十七大报告，分别把 " 促进义务教育均衡发展 " 上升为法律规定和国家意志。这些政策法规的出台都为义务教育从 " 普及 " 向 " 公平质量 " 转型发展定下战略主基调。

如今，把均衡发展扩展到基础教育全段，关键之处在于把普通高中纳入均衡发展的轨道。这对普通高中教育意味着什么？

均衡不是同质化办学，而是提供多元选择

高中教育是基础教育的龙头，是义务教育走向高等教育的必经阶段，普通高中教育如何发展可以说事关整个教育体系的运转，关系到每个人的未来。推动高中教育均衡发展，首先需要对其内涵清晰理解和准确判断。这可以从一个立场和四个视角加以展开。

一个立场在于教育的三大属性。应当看到，党和国家提出高中教育均衡发展，是新时期高中教育政治属性、人民属性和战略属性的具体而集成化的体现。

均衡首先是为了更好地回答在新时期高中教育 " 培养什么人、怎样培养人、为谁培养人 " 的根本政治问题，进而是为了更好地回答 " 如何更好地体现以人民为中心发展教育，让教育改革发展成果更多、更公平惠及每一个学生 " 以体现人民属性问题。当然，均衡还有其战略属性，即普通高中教育如何整体提升人才培养的质量，回应强国战略要求、服务中国式现代化建设。

这三大属性是普通高中均衡发展的底层逻辑，由此从四个视角可以进一步去整体理解。

首先是均衡的标准视角，这体现在办学条件的充分保障。

办学条件标准化是高中教育均衡发展的基础前提，教育公平首先依托办学资源的底线公平。学校硬件设施、教学设备、经费保障、办学环境，是开展正常教育教学、实施素质教育、支撑学生全面发展的必备条件。现实中，普通高中还存在校际、区域间办学条件落差，优质学校资源集中，薄弱学校设施相对落后、保障力度不足的情况。若缺乏统一标准兜底，学校办学起点不平等，教育质量的差距将被持续放大，后续机会公平与育人公平则无从实现。

因此，推进办学条件标准化，通过统一底线、补齐短板，消除先天性办学差距，保障每一所学校都具备高质量办学的基础能力，是普通高中均衡发展最根本、最必要的基础保障。

其次，从均衡的机会视角来看，则是优质教育的公平可及。

机会公平是普通高中优质均衡发展的核心支撑。目前，普通高中某种程度仍然具有选拔色彩，资源具有稀缺性，若无制度调控，优质学位、高品质平台和发展的机会通常会向核心区域、优势学校、优势群体集中，造成机会偏斜。推进优质教育机会公平可及，本质是通过制度矫正教育竞争的马太效应，规范招生秩序、优化优质学位分配、平衡区域招生结构，打破因学校、区位不同带来的升学机会多寡，从而让不同基础、不同学校、不同区域的学生拥有平等竞争优质教育的机会。机会均衡实现的是制度层面的过程公平，是维护教育公正、夯实社会公平基础的关键环节，具有不可替代的现实意义。

从均衡的多样化视角来看，则是过程供给丰富可选。

多样化育人供给，是普通高中均衡发展区别于义务教育的核心特征。义务教育以统一基础素养达标为主，强调同质化保底；而高中阶段学生禀赋、兴趣、能力、发展方向显著分化，单一模式无法适配多元成长成才需求。

高质量的教育均衡，不是所有学校同质化办学、所有学生走同一条赛道，而是提供丰富、多元、可选择的育人内容和方式。通过特色课程、特色办学、多元发展通道的创设，适配不同潜质学生的成长路径，让特长学生有平台、潜力学生有空间、普通学生有出路。多样化供给打破唯分数、唯升学的单一评价桎梏，拓宽成才渠道、优化教育生态，是实现高质量、深层次教育均衡的必然要求。

从均衡的个性化视角看，则在于教育结果适配需求、支持成长。

个性化成长增值是普通高中均衡发展的最终价值落点。教育公平的终极目标，不在于资源均等的形式公平，而在于每个学生都能获得适配自身禀赋的成长与提升。学生的兴趣、入学基础存在差异，统一培养模式、统一结果标准不符合需求，也不符合教育规律。个性化视角强调坚持因材施教，以学生原有基础为起点，关注个体进步幅度、综合发展与特长成长，实现 " 人人学得其所 " 的效果。这种以个体增值、适配发展为核心的结果公平，跳出了传统唯升学率的评价误区，真正回归育人本质，是新时代普通高中高质量均衡发展的价值归宿。

解决高中学校层级分化乃至固化的突出矛盾

高中教育发展的阶段不同，均衡的主要挑战也会不同。以上海为例，高中教育已经高位普及，普通高中均衡发展的主要矛盾已经从条件不均向质量不均和优质教育机会不均转变，是要实现高质量的均衡发展。

但是高中学校之间、区域之间的总体差距依然存在，甚至有拉大的趋势，区域间高中学位总量和学校质量存在差距，优质高中总量不足、空间不均、机会尚存多寡之分。比如全市普通高中近 300 所，市级实验性示范性高中 62 所，但是多数分布在中心城区，五个新城以及远郊地区则相对较少，优质高中的区域分布与人口分布不相称，进而带来入学机会的差距。《上海统计年鉴 2025》显示，2025 年上海中考报名考生 12.7 万人，全市市级示范性高中平均录取率超过 22%，中心城区远高于其他区域，区域升学机会差距较大。

还要看到，高中学校的层级分化乃至固化的矛盾比较突出，办学活力不足。全市层面长期以来事实上形成了委属市实验性示范性高中、区属市实验性示范性高中、区重点（示范性）高中和一般普通高中的总体分层格局，每一层级内的学校还有高低之分。

普通高中围绕 " 升学 - 考试 - 生源 - 保障 " 核心节点形成闭环 " 有序 " 赛道：头部高中持续领跑，中部高中坚守身位，其他高中则相应跟随。上海虽通过中招改革、教师全域柔性流动、新优质高中培育、学校标准化建设等多项举措调节校际差距，但未能遏制办学差距拉大、生源竞争加剧、学校分层加固、办学活力不足等深层次生态问题。

探索以考试招生改革撬动高质量均衡发展壁垒

高中改革发展与中考招生改革始终相伴相随、相互促进。以上海为例，当前上海普通高中总体格局的发端以及中考招生制度的由来，可上溯至上世纪 90 年代后期启动的现代化寄宿制高中建设和新世纪实施的实验性示范性高中建设工程。

1996 年，上海启动现代化寄宿制高中建设规划，陆续建成 11 所现代化寄宿制高中，极大缓解了高中入学矛盾。1999 年，上海启动市实验性示范性高中创建工程，逐步替代传统的市重点、区重点分级模式，原有重点中学的称谓淡出。今天，上海市实验性示范性高中达到 62 所（不含各类分校），实现 16 个区全覆盖。

伴随学校结构变迁的是招生录取政策和方式的持续迭代，大体经历五个阶段：

1995 年及以前：重点中学、完全中学阶段，" 重点小学—重点初中—重点高中 " 形成封闭的生源链条。

1995-2004 年：初高中脱钩与寄宿制高中建设，零志愿、推优生等多元录取通道诞生并初步定型。

2005-2008 年：市实验性示范性高中取代重点中学，推优生、零志愿、自主招生、名额分配、平行志愿等政策先后落地。

2009-2017 年：由规模扩张转向内涵提质，提前批、平行志愿投档、名额分配在波动中实施，统招计划不断压缩。

2018 年至今：中考综合改革与名额分配主导期，凸显了均衡导向，但是不同类型学校自主招生比例、名额到区到校比例差异等引发诟病。

中招政策一端牵着学校教育教学导向和发展重心，一端牵着教育资源分配和投入的主要流向，是普通高中事业高质量均衡发展的突破口。完善、深化中招改革，是破解高中发展结构性矛盾、落实立德树人根本任务、实现基础教育高质量均衡的关键举措。当前，在扩优提质稳步加强的同时，中考招生应更加凸显均衡和公平，促进普通高中办学质量整体提升。

全国基础教育工作会议、国家教育发展 " 十五五 " 规划明确提出，要 " 有序推进中考改革，扩大优质高中招生指标到校比例，支持有条件的地方开展均衡派位、登记入学等招生试点，推动高中阶段多元录取 "。中考考什么、怎么考，高中招生是否要有地域属性，优质高中名额怎么分配，自主招生或去或留、初中直升有没有可能等等。上海作为全国教育综合改革示范区，当以中考招生改革为抓手先行先试，引导办好每一所家门口的普通高中，办好人民满意的基础教育。（作者为上海市教科院普教所所长）