·  汽车十三行    ID：wzhauto2023  ·

10 月 9 日，国家正式印发《关于发展新质生产力的意见》（下称《意见》）。自 2023 年新质生产力概念提出，经过两年地方层面实践探索，国内新兴产业实现规模快速扩张，同时也积累不少现实矛盾。部分地区片面追逐新兴赛道，脱离资源禀赋盲目上项目，重复建设、同质化内卷现象时有显现。

外部环境上，全球科技竞争加剧，各类贸易、碳壁垒不断增多，国内优势产业单纯依靠规模扩张的增长空间逐步收窄。内外条件共同推动新质生产力从概念宣讲阶段，迈入全国统一落地实施的新阶段。

中国科学院科技战略咨询研究院产业科技创新研究部王晓明，全国乘用车市场信息联席会秘书长崔东树接受汽车十三行采访时表示，《意见》设置 19 项具体举措，既统筹传统产业改造提升、新兴产业培育壮大、未来产业前瞻布局三条主线，又针对实践中暴露的问题作出制度纠偏。

在战略性新兴产业清单当中，智能网联新能源汽车被单独列出，不再归入大类笼统表述，文件围绕产业集群建设、避免内卷竞争、关键核心技术攻关、绿色制造、知识产权保护、复合型人才供给等维度给出工作方向。新能源汽车作为国内制造业新动能的典型代表，其政策定位变化，能够直观反映本次文件的导向转变。

两提新质生产力由回答 " 为什么 " 转向 " 怎么干 "

2023 年 9 月新质生产力概念首次公开提出，2024 年 1 月完成系统理论阐释，这段时期主要完成概念普及与方向宣示，没有出台正式文件。

崔东树向汽车十三行介绍，新质生产力概念提出后各地快速跟进产业布局，市场上新能源汽车品牌数量一度突破 300 个，部分地区在产业链配套不足的前提下上马整车制造项目，地方之间招商竞争加剧，部分项目后期出现产能闲置、企业经营破产重整等情况。以哪吒汽车为例，出现地方国资介入投资后的风险暴露。这一阶段新质生产力概念侧重释放鼓励培育新兴增量的信号，把更多空间留给地方自主探索实践，缺少全国统一的约束条款、任务清单与责任追究安排，工作重心集中在统一认知，回答发展新质生产力的必要性问题。

10 月 9 日《意见》印发，成为第一份中央、国务院联合出台的纲领文件，设置 19 项可落地举措，前期实践过程暴露的苗头性问题，成为这份文件制定的现实参照。文件直面各地一哄而上布局同类赛道、忽视本地资源禀赋盲目上新项目的现象，明确对盲目投资造成重大损失开展追责，不再单纯强调开辟全新赛道，同步把传统产业数字化绿色化改造纳入工作范畴。国内制造业当中传统产业占比超过 80%，存量产业升级被放到和新兴产业培育同等位置。

两轮部署的工作推进逻辑发生实质转换。前期阶段更多推动各类新产业规模做大，鼓励各类市场主体快速进场，新能源汽车 2023 年全年销量 949.5 万辆，渗透率达到 31.6%，产业规模快速扩张的同时价格战逐步显现。此次《意见》出台之后，工作兼顾增量培育与存量改造，更加看重科技成果从实验室向生产线转化效率，强化产业链协同分工，对产业内卷、重复建设做出制度层面约束，同步配套科技、人才、金融、市场监管配套改革，补齐生产关系层面制度短板，把全要素生产率提升落实到具体产业行动当中，解决产业实践中 " 如何干、哪些风险需要规避 " 的现实问题。

产业清单由大类表述转向细分赛道落地

2024 年 1 月新质生产力概念阐述时，只使用大类产业概念，列出新能源、新材料、先进制造、电子信息，没有把具体细分产品赛道单独列明。市场实践层面，新能源汽车、人形机器人、低空相关业务已经形成可观体量，2023 年国内新能源汽车销量达到 949.5 万辆，低空经济市场规模达 5059.5 亿元，机构预测 2026 年有望突破万亿，但这些产业被统一收纳进 " 先进制造 " 大类之下，没有获得独立条目。

王晓明在接受汽车十三行采访时指出，此次发布的《意见》，对战略性新兴产业条目做拆分细化，原有大类全部保留，没有删减任何原有产业方向，把此前包含在大类内部、已经形成产业规模的领域提取出来单独列明。智能网联新能源汽车从先进制造、新能源大类剥离出来，写入正式产业清单，名称增加 " 智能网联 " 前缀，产业关注点延伸至自动驾驶、车路协同等软件与基础设施环节。机器人同样单列，覆盖工业、人形机器人多条技术路线。

数据显示，2025 年国内全部机器人行业公开披露的投融资事件达 576 起，总融资规模突破 500 亿元人民币，相较于 2024 年的 425 亿元增长 18.6%，这一增速远超同年中国私募股权市场整体水平。

王晓明进一步向汽车十三行分析，清单调整不只是文字条目增减，同步配套产业布局约束要求。文件明确提出建设特色产业集群，规避内卷式竞争，建立跨区域产业协作机制，东部带动中西部合理承接产业。现实层面，过去几年多地同步布局整车、机器人整机项目，部分项目脱离本地零部件配套基础，建成之后产能利用率长期处于低位。此次清单细化，相当于划出清晰的产业主攻方向，引导地方对照细分赛道的产业基础选择落地项目，减少脱离禀赋盲目铺摊子的情况，让政策表述和国内已经成型的产业现实相互匹配。

新能源汽车政策转向规模扩张走向智能网联发展

2023 年首提新质生产力概念时，国内新能源汽车全年销量 949.5 万辆，渗透率 31.6%，市场快速扩张，多地争相落地整车制造项目，部分地区缺少零部件配套基础，依旧上马整车产能，部分项目后续出现产能闲置、经营重整情况。这一阶段政策释放信号集中在鼓励电动化产业链培育，支持产品出口形成 " 新三样 " 外贸增量，没有针对行业内卷、重复布局、智能网联短板出台约束性指引。

截至 2026 年前 8 月，国内新能源汽车渗透率已经达到 52.4%，行业进入存量竞争阶段，价格战持续，车规芯片、车载操作系统等底层环节短板依旧存在。

此次《意见》，将智能网联新能源汽车写入战略性新兴产业清单，作为独立支柱赛道列明，名称增加智能网联前缀，政策关注点拓展至自动驾驶、车路协同、智能终端场景应用等板块。文件明确提出建设特色产业集群，推动资源集聚、深化专业分工，引导跨区域产业协作，规避内卷式竞争，约束各地盲目铺整车产能的行为。配套条款同步指向产业链基础再造、关键核心技术攻关，推进零碳工厂、碳足迹与绿色产品认证，强化知识产权保护，匹配智能汽车复合型人才培养改革。

可以说，这次新质生产力要求不再把规模扩张作为优先导向，产业发展兼顾制造能力与软件、算法、基础设施协同，通过集群分工约束遍地建厂现象，把核心技术突破、质量管控、绿色合规、知识产权保护嵌入产业发展要求。

内外双重约束倒逼新质生产力发展逻辑重塑

崔东树在和汽车十三行交流时谈到，新能源汽车 2025 年累计生产 1534.8 万辆，光伏、锂电池产能规模位居全球首位，新三样成为外贸出口重要支柱。实践过程当中逐步暴露出各类现实矛盾，不少地方跟风上马同类新项目，忽略占制造业比重约 80% 的传统产业升级改造，出现脱离本地产业基础盲目招商、重复铺产能的现象。

外部贸易环境同步发生变化，欧盟《电池与废电池法规》、碳边境调节机制（CBAM）陆续落地推进，出口车企需要完成全链条碳足迹核算、电池护照备案，中小车企合规投入压力明显抬升。依据法规时间表，2025 年 2 月起输往欧盟的动力电池就必须附带第三方核验的碳足迹声明；2027 年 2 月 18 日起，所有进入欧盟市场的车用动力电池必须搭载数字电池护照，需要填报近 70 — 90 项全生命周期数据，任何一项材料缺失，整车将被禁止通关。海外市场贸易审查增多，单纯依靠规模和低价打开海外市场的路径空间持续收窄，国内优势产业不能长期停留在组装加工环节，需要把已经积累的制造规模转化为技术、标准、品牌层面的竞争实力。

与此同时，国内要素驱动增长的边际效应持续减弱，土地、劳动力成本抬升，单纯依靠扩产能拉动增长的空间不断压缩，产业矛盾发生明显转移，产业关注点从能不能造出产品，转向核心零部件自主可控、产品质量稳定性、全链条生产效率以及海外市场合规风险管控。

在此背景下印发中央、国务院层面正式文件，完成理论成果向全国统一行动方案转化，同时适配十五五开局阶段产业工作需要。文件不再只关注新兴产业增量培育，把传统产业数字化、绿色化改造放到同等位置，对地方投资行为设置约束条件，调整产业评价导向，弱化单一规模、产能指标权重，引导地方更多关注全要素生产率、核心技术突破等实质成效。对内稳住实体经济底盘，防范脱实向虚；对外筑牢产业链安全基础，帮助国内制造业应对全球产业规则重构带来的各类挑战。

市场规模迭代下新能源汽车产业定位实现跃升

2024 年 1 月有关新质生产力概念阐述时，仅使用大类产业概念，新能源汽车没有单独条目。2026 年 10 月印发的《意见》，把智能网联新能源汽车写入战略性新兴产业独立清单，名称增加智能网联前缀，产业关注点拓展至自动驾驶、车路协同等软件基础设施环节，产业地位完成从子领域向支柱赛道的转变。

公开数据显示，2025 年国内新能源汽车销量 1662.6 万辆，新车渗透率 47.9%，2026 年 1-8 月累计渗透率进一步抬升至 52.4%，7 月单月乘用车零售渗透率达到 68.1%，新能源汽车已经成为国内汽车消费主流产品。对应全产业链行业测算产值上升至 16 万亿元，相比 2023 年规模出现明显抬升，产值统计覆盖上游矿产材料、动力电池、整车制造、充换电配套等完整链条，该口径依旧不属于国家统计局官方发布指标。

规模指标走高背后，产业内部结构发生变化。2023 年行业增长主要依靠整车产能扩张带动，市场竞争集中在硬件参数、终端价格层面。到 2026 年，行业增量更多来自智能化配置迭代、海外出口放量，车规芯片、车载操作系统等短板环节仍存在供给缺口。政策层面随之配套集群建设、抑制内卷式竞争的相关要求，引导各地不再简单追求整车产能落地，转向补齐零部件、软件配套短板，产业评价标准不再单纯参考产销规模。

新质生产力新能源汽车产业目标   由规模优势转向综合竞争实力

国内 2026 年前 8 月新能源汽车渗透率已经突破 52%，整车产销规模位居全球首位，但车规级芯片、底层车载操作系统等高价值环节仍存在供给短板，海外市场又叠加欧盟电池法规、碳边境规则等准入门槛，部分出海项目已经遇到合规审查带来的实际阻力。

《意见》把智能网联新能源汽车单列进入战略性新兴产业清单，配套产业链高质量发展行动、产业基础再造工程，对产业提出多层现实要求。技术层面不再只考核整车装配能力，引导资源投向底层核心环节，推动车规芯片、车载操作系统、动力电池新材料攻关，补齐软件与硬件配套短板。产业组织层面，抑制各地遍地铺整车产能的做法，推动资源向优势产业集群集中，深化上下游专业分工，减少同质化产品之间的低价内卷竞争。

质量与国际化层面，产业发展需要同步匹配绿色制造、碳足迹管理、知识产权保护等要求。国内车企出口欧洲市场，需要完成电池护照、全链条碳足迹核算，单纯依靠低价打开市场的空间持续收窄，倒逼企业同步提升产品质量、品牌口碑与合规运营能力。产业边界进一步向外延伸，汽车不局限作为交通工具，还要联动算力、智慧城市基础设施，带动车路协同等新业态落地。

整套导向落地之后，新能源汽车承担国内制造业转型升级样板的角色。行业既要稳住已经形成的全球产销体量，更要把现有的规模体量转化为技术、标准、品牌层面的竞争力，带动整车、零部件企业参与全球规则制定，支撑国内从汽车生产大国向汽车强国迈进。对应的细分环节攻关成效，会通过后续 " 十五五 " 相关产业规划的监测指标持续跟踪评估。

新质生产力产业竞争重心向技术与质量实效侧重

国内制造业总体规模已经连续 15 年位居全球第一，传统产业增加值占制造业比重约 80%，大量产品实现产能落地，但部分领域出现重产能投入、轻技术沉淀的现象。前期行业扩张周期，市场最多出现超 300 个整车相关品牌，部分市场主体依靠压缩整车验证周期、外购零部件快速拼凑产品，部分缺少零部件配套基础的地区上马整车项目，后续陷入产能闲置、企业重整局面，地方财政投入形成损失。这类现实问题，推动 2026 年 10 月出台的《意见》对发展逻辑作出系统性校准。

这份文件落地，代表国内经济增长模式进一步摆脱土地、资本简单堆砌的路径，发展评价不再把产能、产量作为核心标尺，同步对地方投资行为划定约束红线，对盲目投资造成重大损失的情形设置追责条款。文件文本没有直接出现粗制滥造、逆向开发、速成车等表述，但政策导向和工信部配套的机动车准入新规、国标修订征求意见稿形成呼应。征求意见稿拟将新能源汽车可靠性行驶试验里程提升至 3 万公里，倒逼企业落实完整的整车研发验证流程，压缩跳过底层研发、快速换壳推向市场的操作空间。

调整之后，产业竞争的重心向底层技术、产品可靠性、全链条效率转移。规模本身不被否定，但规模必须建立在自主研发、质量可控、具备盈利可持续性的基础之上。国内产业建设的核心矛盾发生切换，更多资源用来解决产品 " 好不好 " 的现实命题。过去部分市场主体靠模仿拼装快速抢占市场份额，今后需要补齐架构开发、核心零部件攻关、长周期测试验证环节。

王晓明向汽车十三行表示，这套变化不只针对新能源汽车单一赛道，同样覆盖占制造业八成体量的传统产业。传统产业数字化绿色化改造被放到和新兴产业培育同等位置，避免各地一窝蜂追逐热门新赛道，忽略存量产业提质升级。各行业要从已经实现的产能供给基础之上，挖掘技术、质量、品牌层面的增量价值，全要素生产率细分行业的分领域考核基准，后续将依托十五五规划配套监测体系持续完善。

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