来源：环球市场播报

民主党在中期选举中获胜，特朗普政府行政权力两年来基本不受制约的局面将就此终结。这是不是意味着特朗普的政策选择再也无法撼动美国乃至全球经济？恐怕未必如此。

美国总统拥有多种手段来绕过由反对党控制的国会。特朗普一再突破行政权力的边界。选定长期顾问斯蒂芬 · 米勒出任下任白宫办公厅主任，表明他会继续挑战制度规范和民主规范。

民主党赢得参众两院控制权后，经济研究政策僵局风险指数对美国的打分上升了一倍。即便如此，其得分仍远低于许多其他发达经济体，这体现了美国总统制的特点。

以 V-Dem 研究所的选举民主指数衡量，美国的民主规范在特朗普第二任期内遭到侵蚀，导致其政策僵局风险指数得分小幅下降，使得美国当前得分略低于近年来其他分治政府时期的水平。

美国政策僵局风险将维持低位

总统权力

美国总统可以动用否决权，能够签发行政令，有多种手段推动政策实施。回顾 20 世纪 70 年代初以来的历届国会，分权政府时期总统行使否决权的次数平均几乎是统一政府时期的四倍。特朗普已经暗示可能动用否决权。他大幅扩大了行政命令的使用范围，以推行包括关税政策在内的各项政策。中期选举前，他还警告称，如果民主党赢得国会控制权，他可能不得不成为 " 否决先生 "。

彭博经济研究的政策僵局风险指数从三个维度衡量决策者推行新政策时面临的阻力，包括通过立法需要多少个政党同意，这些政党之间的政治分歧程度有多高，以及在野党的行动自由度。

持不同观点的利益相关方越多，政策就越难实施，僵局风险也就越高。

利益相关方越少，改变政策的权力就越集中，这虽然会降低僵局风险，但政策不稳定的风险会上升。

民主党在参众两院均占多数，足以阻挠立法，却不足以推动本党法案通过并成为法律。在参议院，共和党议员可以通过冗长辩论来拖延或阻挠立法。参议院共 100 个席位，终止冗长辩论需要 60 票。目前民主党已拿下 54 席，阿拉斯加州和密西西比州的选举结果尚未公布。

民主党或许能借助预算调和程序绕开冗长辩论，但其通过的法案仍可能遭到总统否决。推翻总统否决需要在参众两院均获得三分之二多数票，而民主党并不具备这样的优势。

我们回顾了第 92 届国会（始于 1971 年）至第 118 届国会（随着特朗普和共和党在 2024 年大选中全面胜选而结束）期间的总统否决和立法情况。结果显示，总统所属政党同时掌控参众两院时，每届国会总统动用否决权的平均次数略多于四；分治政府时期，这种情况会大幅增加，平均次数接近 17。

分治政府时期总统动用否决权要更频繁

特朗普第一任期的前两年，共和党掌控国会，他一次也没有动用否决权。民主党在中期选举中拿下众议院后，他共动用了 10 次否决权。第一次是在 2019 年 3 月：国会试图撤销他为修建美墨边境墙筹资而宣布的国家紧急状态，他用否决权挫败了这一努力。修建边境墙是他 2016 年竞选的核心主张。

" 把事办成 "

在民主党大胜的规模趋于明朗后，特朗普在接受采访时表示，他可以与民主党掌控的国会达成妥协。" 我是一个喜欢把事情办成的人，" 特朗普说，" 我可以在很多事情上与他们合作。"

20 世纪 70 年代初以来的立法历史表明，即便在分治政府时期，立法空间依然充足。

根据布鲁金斯学会 " 国会重要统计数据 " 项目的记录，我们分析了第 92 届至第 118 届国会（1971-2025 年）通过的公法，发现分治政府与统一政府时期差别不大：两种情况下，每届国会通过的法案数量平均都接近 500 项。耐人寻味的是，统一政府时期通过的法律往往篇幅更长。

分治政府与统一政府时期的立法数量相近

民主党在众议院占据较大多数，因此很可能接任众议院议长的哈基姆 · 杰弗里斯无需受制于党内极左翼议员——在后者看来，与特朗普达成协议完全不可接受。这或许有助于双方在政治上可接受的领域达成妥协。

极化陷阱

前景在很大程度上取决于民主党是否会发起火药味十足的调查，进而招致特朗普政府的强烈抵制。随着国会各委员会转由民主党掌控，特朗普及其政府很可能面临新发起或重启的调查。潜在调查对象包括特朗普家族的股票交易和加密货币业务、移民执法政策，以及爱泼斯坦案文件的处理方式。

民主党还可能挖掘让特朗普与国会共和党人产生分歧的议题，并尝试借助由此形成的两党联盟在政治上制约特朗普，甚至可能争取凑足票数推翻被其否决的事项。

不过，国会调查也存在局限。司法部隶属行政部门，对是否受理国会移交的案件拥有自由裁量权，而且拥有提起联邦刑事指控的专属权力。民主党威胁要调查特朗普政府和共和党捐款人，特朗普对此大加抨击，并表示已下令司法部对民主党展开独立调查。

民主党掌控下的参议院可以拖延或阻止特朗普对司法和行政官员的提名。总统任命的内阁成员、最高法院大法官和联邦法官、大使，以及政府机构和委员会负责人均需获得参议院确认。

极化加剧

近年来，政治极化日益加剧，似乎正在阻碍两党妥协。从特朗普第一任期和拜登任期内的历届国会来看，统一政府与分治政府时期的立法数量差距正在扩大。

特朗普第一任期内，统一政府下的头两年共通过法案 442 项；到第 116 届国会，共和党失去众议院控制权，这一数字降至 344。拜登任期内，民主党主导众议院的头两年共通过法案 362 项，后两年这一数量降到了 274。

特朗普和拜登任期内妥协空间收窄

特朗普的变通之策

特朗普之前就在试探总统权力的边界，方式包括发布范围广泛的行政令，未经国会授权就对伊朗开战等等。

根据 " 美国总统项目 " 汇编的数据，特朗普第二任期内已签署行政令 292 项，每年平均 166 项，大约是其第一任期的三倍，是拜登和奥巴马任期内签署数量的四倍多。

特朗普试探总统权力的边界

共和党全面掌控国会的局面结束后，立法将步入争议更激烈的时期。历史经验和特朗普的言论都表明，未来总统动用否决权的情况会增加。但总统仍拥有相当大的权力来避免僵局。而且，即便立法放缓或陷入停滞，也未必意味着政策结果会变差，尤其是在这种局面带来更多监督与妥协的情况下。