稳定币是一种旨在与参考资产（如美元）保持稳定价格（例如 1:1 锚定）的数字资产。在第 119 届国会中，规范支付型稳定币的立法在众议院（众议院第 2392 号法案）和参议院（参议院第 1582 号法案）都有相关立法行动。本报告分析了立法辩论中提出的一些关键问题。关于众议院第 2392 号法案和参议院第 1582 号法案的国会研究服务处（CRS）概述可分别在网站查看。
谁可以发行稳定币？
政策制定者一直在讨论是否允许以下主体发行稳定币：（1）银行（包括信用社）、（2）非银行金融公司和 / 或（3）非金融商业公司。两项法案都将允许这三类公司在相同的监管制度下发行稳定币。
支持银行发行稳定币的理由有两个：（1）银行在支付领域已经占据核心地位，稳定币可以被视为传统银行活动的一种新方式；（2）银行已经受到严格的安全稳健规则约束，并接受联邦政府的密切监管，因此，它们有能力审慎地发行稳定币。一些政策制定者甚至会基于这些理由，将稳定币的发行权限制在银行范围内。然而，根据这两项法案，稳定币发行方（包括通过子公司发行的银行）将不受现行银行监管规定的约束；它们将受到法案所制定的监管制度的约束。这些制度包含安全稳健规则（将在下一节讨论），但不如银行监管全面，而且法案使稳定币发行方不受银行综合资本要求的限制。此外，如下文所述，根据《2392 号众议院法案》，州银行稳定币发行方将不受联邦银行监管机构的监督。
反对允许银行发行稳定币的批评者认为，这会让银行面临更广泛加密货币市场带来的重大风险。（这些法案还允许银行发行代币化存款、使用区块链，并为稳定币提供托管服务。）值得注意的是，这些法案仅对稳定币的发行进行监管——对更广泛加密货币市场的监管，包括目前大多数客户用于稳定币交易的机构，目前正在另行考虑中。一些人担心，让银行面临加密货币市场的风险会增加发生更广泛金融危机的可能性。
反对商业公司发行稳定币的论点集中在：大型科技公司可能利用稳定币主导数字支付这一潜在风险上。2019 年 Facebook（现 Meta）提议发行名为 Libra 的稳定币时，这些担忧尤为突出。 目前，只要公司不从事银行运营（即不吸收存款），通常允许其将商业活动与金融活动混合开展。若仅允许金融公司发行稳定币，非银行金融公司可能需要剥离部分业务，才能符合稳定币发行方资格。
挤兑风险
政策制定者提及的对稳定币进行监管的主要原因之一，就是稳定币可能引发的挤兑风险。如果稳定币持有者认定发行方无法维持 1:1 的锚定汇率，那么每个持有者都有动机赶在锚定汇率被打破之前，率先赎回自己持有的稳定币。然而，大规模赎回会增加锚定汇率被打破的可能性。这与典型的银行挤兑类似，在银行挤兑中，储户们竞相抢先提取存款，从而导致银行倒闭。消除银行挤兑及其对金融稳定造成的风险，是对银行进行安全稳健性监管的主要原因。
这些法案试图主要通过对支持稳定币的储备金提出要求，来消除稳定币的挤兑风险。这涉及到发行方在安全性、稳健性与盈利能力之间的权衡。完全由现金余额支持的稳定币不会面临挤兑风险，但除了任何费用收入外，不会为发行方带来利润。或者，发行方可以通过将储备金投资于预期回报率高但流动性差、风险高的资产来实现利润最大化。但采用这种策略的发行方可能无法满足即时赎回要求，储备金的损失可能导致储备金的市场价值低于未偿付稳定币的面值。两项法案都将要求稳定币由投资于相对安全且流动性强的资产（从存款到政府货币市场基金不等）的储备金 100% 支持。然而，这些资产并非完全无风险且具有流动性，稳定币还面临其他类型的风险，因此仍会存在一定的挤兑风险。法案还将要求监管机构设定资本、流动性和风险管理要求，以进一步降低挤兑风险。
对于银行而言，挤兑风险通过监管、联邦存款保险以及美联储贴现窗口的使用权限来应对——不过，这也可能因道德风险而增加风险。两项法案都明确规定，稳定币没有类似的联邦兜底保障。 联邦监管与州监管 政策制定者还争论过，稳定币应受联邦监管、州监管还是两者共同监管。直到最近（银行被允许发行稳定币之时），稳定币仅受州层面监管——通常遵循比法案提议更宽松的要求。 两项法案都设想，稳定币发行方可以选择接受州监管机构或联邦银行监管机构的监管。
关键区别在于：众议院 2392 号法案（H.R. 2392）允许非银行机构和州特许银行在州监管与联邦监管之间选择；而参议院 1582 号法案（S. 1582）则将州监管限制于稳定币规模低于 100 亿美元（而非总资产）的非银行发行方。
支持州级监管的一个论点是，它允许采用多样化的监管方式，这有可能促进创新。反对州级监管的一个论点是，各州可能会出于吸引发行人的目的，在制定宽松监管标准方面展开 " 逐底竞争 "。这些法案试图通过制定所有联邦和州监管机构都必须遵守的强制性标准来防止这种情况发生，并要求获得联邦认证，证明州监管机构符合这些标准。 另一个担忧是，州监管机构没有与联邦监管机构相当的监管资源。
目前，许多金融活动受州和联邦双重监管制度的约束。当前，选择接受州监管的金融公司有时只能在其注册所在州开展业务，若要跨州经营，则需要获得联邦或多州注册许可（或互惠许可）。 然而，这些法案所设想的监管制度在关键方面有所不同。这些法案将允许持有联邦或州特许执照的发行人跨州经营，而无需在其开展业务的每个州进行注册。目前，银行也可以选择申请州或联邦特许执照，但接受保险存款的州立银行同时受州和联邦监管机构的监管，并且通常要遵守与国民银行相同的规定。根据众议院第 2392 号法案，州立银行可以选择让州政府对其稳定币子公司行使管辖权，从而使这些子公司不受银行联邦监管机构的监管，但在某些有限情况下除外。尽管联邦监管机构目前会尊重银行子公司的其他主要监管机构，但联邦银行监管机构对受州监管的子公司没有管辖权的情况并不常见。
美国发行与外国发行的稳定币
截至 2025 年 5 月，美元稳定币市场规模估计达到 2450 亿美元。两家发行商——泰达公司（Tether）和 Circle（发行 USDC 稳定币）占据了近 90% 的市场份额。Circle 位于美国，而泰达公司在萨尔瓦多获得许可。因此，假设这两家公司都符合法案对支付型稳定币发行商的定义，那么法案对外国发行的稳定币的处理方式将对当前的市场动态产生重大影响。
《第 2392 号众议院法案》（H.R. 2392）将禁止二次发售或出售支付稳定币（包括外国发行人发行的稳定币），除非其发行人在法案颁布后的 18 个月内在美国获得许可，或者受到美国财政部认定为与美国监管制度 " 相当 " 的监管制度约束。根据《第 2392 号众议院法案》，在具有相当监管制度的外国司法管辖区发行的稳定币将仅限于在二级市场交易。《第 1582 号参议院法案》（S. 1582）还将在法案颁布后的三年内，将稳定币向美国境内个人的 " 发售和出售 " 限制在获许可的稳定币发行人范围内。两项法案都将允许美国财政部认定其监管制度与美国监管 " 相当 " 的外国司法管辖区的发行人发行的稳定币，在满足一定条件的情况下，由数字资产提供商进行交易，与美元稳定币实现互操作，并用于国际交易。
即，两项法案都将要求发行方同意接受联邦稳定币监管机构的持续报告和检查监督。此外，参议院第 1582 号法案（S. 1582）将要求外国发行方在美国货币监理署注册，具备冻结交易和遵守合法命令的能力，并在美国银行留存足够的储备金以满足美国境内的赎回需求。财政部在批准可比司法管辖区方面的作用可以说至关重要，因为对外国发行方的限制较弱可能会缩小法案的适用范围，并降低在美监管制度下发行稳定币的积极性。为应对海外业务，若发行方的行为包括向美国境内人员发售或出售稳定币，参议院第 1582 号法案将具有 " 治外法权效力 "，不过这将取决于后勤保障复杂的执法行动是否有效。
非法金融活动
可处理稳定币交易的区块链具有去中心化、公开、无需许可且受加密技术保护的特点。此类网络也是匿名的，这意味着用户不会以真实姓名或政府颁发的身份证件来识别身份，这使得确切了解是谁在进行金融交易以及遵守《银行保密法》（公法第 91 - 508 号）和针对传统金融机构的反洗钱（BSA/AML）要求变得更加困难。
根据这些法案，注册的稳定币发行方将被视为《银行保密法》（BSA）范畴内的金融机构，从而需遵守该法案的各项要求。参议院第 1582 号法案（S. 1582）将要求发行方证明其已实施反洗钱（AML）和制裁合规计划。两项法案都将禁止任何曾因洗钱或资助恐怖主义罪名被定罪的人担任发行方的高管或董事。这些法案将适用于发行方——在当前实践中，发行方通常与大型知名客户（如交易所）打交道，在这种情况下实施《银行保密法》要求是可行的。然而，目前尚不清楚一旦稳定币被转移到不受发行方控制的匿名公共区块链上，发行方将如何履行其《银行保密法》/ 反洗钱监测职责。这可能导致出现稳定币被用于发行方无法监测的非法目的的情况，从而可能给发行方带来声誉和其他方面的风险。参议院第 1582 号法案还将要求财政部评估现有反洗钱方法的有效性，并要求金融犯罪执法网络推动 " 新方法……以检测涉及数字资产的非法活动 "。
潜在的利益冲突
两项法案公布后，世界自由金融公司（World Liberty Financial）宣布将发行一种稳定币。该公司在证券文件中将总统及其政府的一名成员列为推广人。这引发了关于法案是否应包含规范公职人员利益冲突条款的讨论。参议院第 1582 号法案宣称，现有的道德法律和法规禁止高级行政官员发行稳定币。这些规定通常仅适用于存在利益冲突的官员，而且其中一些规定似乎并不适用于总统。
本文来源：美国国会研究局报告
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