改革正在路上

近段时间，有关 " 沉睡 " 的 10 万亿元公积金讨论热烈。

从全国来看，大量资金沉淀在账户中，保值增值能力不足，公积金使用效率未能充分释放。落到更微观的城市层面，是怎样的情况？

日前，全国主要城市 2025 年住房公积金年报相继出炉。我们统计了包括 29 座 GDP 万亿城市、15 座副省级城市在内的共 33 座城市年报核心数据。

数据显示，这 33 座城市 2025 年住房公积金缴存额总计超 2.13 万亿元，当年提取额共 1.63 万亿元，缴存余额则高达 6.18 万亿元。

从当年提取公积金情况看，共 20 座城市提取人数占比不足 50%，也就是超过半数的缴存人只缴不用。同时，2025 年提取率（提取额占当年缴存额比重）呈负增长的城市多达 20 余座。

更进一步来看，哪些城市公积金缴存覆盖面更高？总的 " 资金池 " 有多大？安居 " 钱袋子 " 使用效率几何？

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公积金的使用效率并非孤立存在，而是资金供给端与需求端共同作用的结果。拆解 " 分母 "，必须先了解资金池的规模和结构，简单来说，就是钱从哪里来、谁来缴、缴了多少等等。

就城市而言，公积金资金池规模与经济体量、就业活跃度、收入水平等密切相关，也是代表城市经济活力的 " 底盘数据 "。

首先来看各城市 2025 年住房公积金缴存单位和人数规模——上海、北京、深圳稳居前三位，实缴单位分别为 60.88 万家、54.16 万家、30.81 万家，实缴人数分别为 923.26 万人、932.45 万人、729.37 万人，与其他城市拉开明显差距。这 3 座城市，同时也是全国城市 GDP 前三强。

33 座城市中，唐山实缴单位数最少，为 1.06 万家；实缴人数最少的是泉州，为 64.76 万人，也是唯一实缴人数不足 100 万人的城市。此外，哈尔滨、佛山、长春、大连、沈阳等 12 座城市实缴人数比上年减少。

是不是实缴单位和人数越多，缴存额就越大？答案不完全如此。

数据显示，2025 年缴存额最多的 5 座城市分别为北京、上海、广州、深圳、杭州，均在 1000 亿元以上。缴存额排名前十的城市与 GDP 前十强高度重合，唯一的变化在于 GDP 已跌出十强的天津上榜，而 GDP 排名第四的重庆，缴存额排在第 11 位。

相较之下，人均缴存额与 GDP 位次出入较大，但更贴近城市居民的平均工资水平。一个比较意外的数字是，广州的实缴单位和人数显著少于深圳，但缴存额略高于深圳。

整体来看，2025 年，北京（3.59 万元）、上海（2.89 万元）、杭州（2.8 万元）、广州（2.6 万元）、南京（2.58 万元）人均缴存额排名前五；人均缴存额最低的 5 座城市分别为东莞、唐山、佛山、常州、深圳，在 1 万元 ~1.8 万元区间。

公积金缴存覆盖面（实缴人数占常住人口的比重），则是衡量各地制度普惠性与渗透率的重要指标。

数据显示，2025 年北京实缴公积金就业人员占常住人口比例最高，达到 42.7%；紧随其后的是深圳（40.5%）、上海（37.2%）、苏州（36.3%）、杭州（31.9%）；实缴人数总量较高的重庆，覆盖面仅为 10.5%，位列倒数第二；泉州覆盖面最低，为 7.3%，意味着 100 个常住人口中，只有不到 8 个人缴存公积金。

剖析各地缴存人构成，会发现不少覆盖面高的城市，往往企业单位占比也高，比如苏州、杭州、无锡、宁波等。这类城市的共同特点是民营经济发达，经济活力强，就业结构更接近市场化。

值得注意的是，同为民营经济大市的泉州，公积金实缴人数和覆盖面均为 33 城最低水平。在当地缴存人构成中，企业单位占比（61.8%）倒数第三、仅高于哈尔滨、温州，非企业单位占比（37.39%）排名第二、仅次于哈尔滨，显示其大量市场化就业人口未被覆盖。

中国城市专家网研究院院长、国家高端智库 CDI 资深研究员宋丁向城市进化论分析指出，这与当地民营经济高度分散化特征有关——对政策导向的公积金制度落实和接受程度相对滞后，表现在缴存规模与覆盖面上也相对靠后。

02

了解了资金池的来源和结构，我们再来看看，有多少缴存人真正用了这笔钱。

各地年报数据显示，2025 年提取住房公积金人数最多的 5 座城市分别是北京（572.82 万人）、深圳（487.67 万人）、上海（419.16 万人）、南通（315.64 万人）、广州（274.84 万人）；唐山、泉州提取人数最少，均不足 30 万人。

从提取人数占实缴人数比重来看，排名前五位的是南通、深圳、北京、厦门、佛山，均高于 60%。这其中，南通提取金额中的离休和退休提取占比 14.3%，明显高于其他几个城市。

但更普遍的情况是，大多数城市提取公积金的人数占比不高—— 33 座主要城市中，有 20 座城市提取人数占比低于 50%，也就是超过半数的缴存人都只缴不用。其中唐山占比最低，仅 26.3%，相当于超过 7 成的缴存人只缴不用。

这与全国大盘趋势相符。2024 年（2025 年全国年报尚未公布），全国提取公积金人数占实缴人数的 46.1%，超过一半的人没有动用这笔钱。

提取率（即当年提取额与缴存额之比），更能反映各地资金池的周转和利用率。例如，深圳 2025 年提取额 1184.67 亿元、缴存额 1300.95 亿元，提取率高达 91.06%，意味着每归集 100 元，就有 91 元被提取用于购房、还贷、租房等需求，资金流动性和利用率极高；烟台当年提取额 115.28 亿元、缴存额 182.66 亿元，提取率仅 63.11%，说明当年缴存的公积金中有相当一部分没有被提取使用。

比绝对值更值得关注的，是提取率下降的预警。

数据显示，33 座主要城市中，除济南、深圳、常州等少数城市提取率较上年增长外，其余 23 座城市均有不同程度下降。提取率下降最多的哈尔滨，从上年 90.2% 骤降至 69.53%，减少超过 20 个百分点。

在宋丁看来，在经济下行压力较大背景下，更多的城市居民买房热情不高，既没买房、也没有用于别的花销，提取意愿自然也就不高。

除了提取使用账户资金外，提供低息购房贷款、减轻中低收入群体购房压力是公积金的另一个核心功能，同样也是衡量各地资金运用率的关键环节。

反映在年报指标中，即个贷率（个人住房贷款余额占缴存余额的比率），简单理解，就是 " 已经贷出去的钱 " 与 " 公积金池子里剩下的钱 " 之比，反映了公积金资金用于支持个人购房贷款的强度。

业内普遍认为，个贷率在 85%（含）~95% 之间流动性适中，资金状况健康；小于 85% 时显示流动性过剩，贷款功能弱化；个贷率超过 95% 则意味着流动性不足，资金较为紧张。

具体到 33 座主要城市，重庆、苏州、常州三地个贷率高于 95%，武汉、厦门、宁波、合肥处于 85%~95% 之间，其余 26 城个贷率均低于 85% 的警戒线，处于流动性过剩状态，资金使用率不高。

不仅如此，各地个贷率负增长的趋势更为明显——除深圳、济南、成都三地略有增长外，多达 30 座城市个贷率呈负增长；33 城个贷率平均值为 76.77%。

即便如此，作为全国发展程度较高的 33 座主要城市，个贷率仍整体高于全国水平。2024 年，全国个贷率已降至 73.86%，比 2020 年（85.31%）减少了 11 个百分点。

03

总的来说，受购房消费需求萎缩、提取规则相对滞后等多重因素影响，相较于提取使用公积金，人们更倾向于保留余额，将导致资金使用效率的衰减，住房公积金的核心功能难以充分发挥。

这直接体现在规模庞大的账户余额上。2016 年— 2024 年，全国公积金缴存余额从 4.56 万亿元涨到 10.9 万亿元，翻了一倍多。

而在这个超 10 万亿元的全国账户中，33 座主要城市就贡献了超 6 万亿元。其中，上海 2025 年缴存余额高居第一，为 9466.59 亿元；北京、深圳、广州、杭州紧随其后，分别达到 8957.82 亿元、3388.05 亿元、3294.19 亿元、2546.4 亿元。

33 城中，共 19 座城市缴存余额超 1000 亿元，11 城超过 2000 亿元，成为大家口中的 " 沉睡资金 "。在宋丁看来，" 大量沉淀资金显然不利于搞活经济，需要通过制度改革来推进、激活，使之成为流动性资产。"

去年底召开的中央经济工作会议提出，" 深化住房公积金制度改革 "。这是近十年来会议首次单独点名 " 住房公积金 "。此后，相关内容在高层会议中被频繁提及。

中指研究院相关负责人向我们分析指出，如何盘活这一资金，更好发挥公积金的保障作用，已经成为 2026 年及未来几年的重点工作之一。

值得一提的是，包括 29 座 GDP 万亿城市、15 座副省级城市在内的共 33 座主要城市，不仅身处全国城市发展和改革的头部方阵，其 2024 年覆盖常住人口超过 4 亿人、占全国人口总量近三成，无疑是极具代表性的观察样本。

事实上，近年来，全国多座主要城市陆续推出公积金新政，在因城施策调整方面已有不少探索。其发力重点不仅在支持购房、租房等传统领域，还包括扩大公积金覆盖范围，扩展公积金使用范围和场景，强化跨区域协同、提高公积金使用灵活性等。

以扩大覆盖面为例，据统计，2024 年全国住房公积金实缴人数占城镇就业人数比重约为 37.24%，仍有大量城镇常住人口未被纳入制度体系。这其中，外卖骑手、网约车司机等灵活就业群体规模不小。这部分人群往往收入不稳定、流动性大，难以满足传统单位代缴模式的要求，导致制度 " 漏出 " 现象较为突出。

2021 年 1 月，住房和城乡建设部批复重庆、深圳、常州等 6 座城市作为全国首批试点，正式启动灵活就业人员参加住房公积金制度试点工作，截至目前试点城市已扩展至 36 座。

从各地实践来看，改革试点成效显著。比如，作为全国首批试点城市的常州率先突围，截至 2025 年累计 10.53 万灵活就业人员缴存公积金，累计缴存金额 11.59 亿元，正常账户实缴率、累计贷款人数等指标均位居试点城市前列。

在灵活就业扩面助推下，当地公积金缴存覆盖面提升显著—— 2025 年常州公积金缴存人中灵活就业人员占比近 10%，在主要城市中排名第一；缴存覆盖面达 25.5%、位列主要城市前列，较获批试点前明显增长。

情况类似的还有唐山。2025 年，也是唐山入选全国试点后第一年，当地公积金实缴人数猛增 30.09%，新开户缴存人中近半数为灵活就业人员，其实缴规模位居全国同批试点城市第二。

据中指监测，2025 年全国各地出台房地产政策超 630 条，其中调整优化公积金政策约 280 条；2026 年以来，各地累计出台政策约 160 条，其中公积金政策超 60 条，优化频次在各类政策中均居首位。

深化改革、盘活沉淀资金，改革正在路上。

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记者| 程晓玲

编辑|段炼 杨欢 易启江

校对 |张益铭