前言

欧盟去年 12 月敲定的 900 亿欧元贷款，按欧盟委员会发言人的说法，只够覆盖乌克兰 2026 至 2027 年预算和国防需求的三分之二。剩下三分之一，欧盟自己承认填不上，需要 " 其他国际伙伴 " 参与。在这个缺口还没着落的情况下，泽连斯基又提出了 270 亿美元的新需求。欧盟的反应是 " 惊讶和担忧 "，部分官员开始质疑基辅使用已拨付资金的效率，以及乌克兰的需求是否被夸大。

270 亿美元不是全部，乌克兰自己的预算窟窿更大

2026 年乌克兰国家预算总收入 2.918 万亿格里夫纳，总支出 4.781 万亿格里夫纳，赤字 1.9 万亿格里夫纳，占 GDP 的 18.5%。这是乌克兰自己的财政计划，还没算上 270 亿美元的军费缺口。

更值得注意的是乌克兰最高拉达财政委员会主席盖特曼采夫在议会上的表态：" 国家正濒临财政灾难。" 他给出的理由是：去年乌克兰未能完成 " 乌克兰基金 " 计划的 14 项指标，损失了 39 亿欧元外部融资；今年第一季度，五项指标全部未完成；如果四部关键法律不通过，还将失去世界银行 33 亿美元资金。欧盟 900 亿欧元贷款和 IMF 备忘录，都面临破裂风险。

这里的关键不是金额大小，而是乌克兰履行改革承诺的能力。欧盟的贷款不是无条件拨款，每一笔拨付都绑定改革进度和财政纪律。基辅拿不出达标成绩，布鲁塞尔就没有理由继续开支票。

900 亿贷款的来源本身就是一个未解决的问题

这笔贷款的担保方式是欧盟预算，通过资本市场发债筹集。这意味着欧盟用全体成员国的信用在借钱。去年 12 月讨论时，欧盟原本考虑的是动用冻结的俄罗斯央行资产——约 2100 亿欧元，90% 存放在比利时的欧洲清算银行。但比利时坚决反对，理由是国际法风险和俄罗斯的法律报复将主要由比利时承担。方案最终被搁置，改成了预算担保贷款。

今年 8 月底，波兰、荷兰、西班牙、瑞典四国外长联名致信欧盟，要求重新研究动用冻结资产的新方案。这些国家推动重启这个议题，原因很直接：自身财政压力在加大。经济增长疲软，军费开支攀升，社会民生支出承压，用俄罗斯的钱填乌克兰的窟窿，对它们来说比用本国预算更划算。

但比利时的问题没解决。欧洲清算银行存放着大部分冻结资产，一旦本金被动用，俄罗斯的诉讼会直接打到布鲁塞尔头上。英国最大的几家银行也已经明确反对动用冻结的俄罗斯主权资产。这个分歧不是开几次外长会就能弥合的。

法德分歧暴露了援乌资金的真实流向

欧盟委员会计划将 900 亿欧元中超过三分之二的资金用于乌克兰军事支出。围绕这笔钱怎么花，法国和德国在去年 12 月到今年 1 月之间发生了直接冲突。法国要求引入严格的 " 购买欧洲货 " 条款，乌克兰只能从欧洲购买武器。德国反对这一限制，主张给乌克兰更大自由度。荷兰公开支持德国，并建议至少拨出 150 亿欧元让乌克兰购买 " 无法立即从欧洲获得的外国武器 "，包括美国的防空系统和 F-16 备件。

法国的主张有明确的产业动机：通过乌克兰的军购订单反哺法国军工。但荷兰的反对理由同样务实：欧盟国防工业要么无法生产同等武器系统，要么无法在规定时间内完成生产。最终大多数成员国支持德国和荷兰的立场，法国的 " 购买欧洲货 " 条款大概率会被弱化。

这场争论的实质是：援乌资金的最终受益者到底是谁。法国想确保钱流向法国企业，德国想确保钱花在能真正提升乌军战斗力的地方。两种诉求都合理，但放在一起就变成了内部消耗。

乌克兰的偿还能力是一个被刻意回避的问题

乌克兰财政部长马尔琴科说得很清楚：只有在俄罗斯支付战争赔款的情况下，乌克兰才会偿还这笔 900 亿欧元贷款，本息从俄赔款中抵扣。乌外长此前也表态 "30 年内不打算偿还欠西方的债务 "。

从乌克兰的财政状况看，这个表态不是策略性施压，是实事求是的判断。2026 年外部融资需求约 520 亿美元。乌克兰自己的税收收入虽然在增长—— 2025 年税收增长约 20%，2026 年前两个月预算收入同比增长 16.5% ——但相对于 1.9 万亿格里夫纳的赤字规模，增速远远不够。

俄罗斯从今年 8 月中旬起对乌克兰民用经济设施的系统性轰炸，进一步摧毁了乌克兰未来的税基。第聂伯特种钢厂、克列缅丘格炼油厂、敖德萨热电厂等目标被打击后，乌克兰的制造业和能源体系遭受重创。没有工业产能，就没有财政收入；没有财政收入，偿还就是空话。欧洲给的钱，大部分已经变成了沉没成本。

美国抽身之后，欧洲的政治意愿在下降

美国对乌安全援助的对比值得关注。2022 年 2 月到 2026 年 6 月，美国承诺了超过 682 亿美元的国防物资和服务。但特朗普政府已停止使用总统拨款权从美军库存中直接向乌克兰转移武器——这一机制在拜登时期提供了近 350 亿美元的免费武器。2026 财年，美国仅授权 4 亿美元用于 " 乌克兰安全援助倡议 "，2027 年也是 4 亿美元。对比 2024 年 4 月国会批准的 140 亿美元 USAI 拨款，降幅超过 97%。

特朗普还公开表示要欧洲 " 偿还 " 拜登时期给的援助：" 数百亿美元给了乌克兰和北约，免费给的——如果当时问了欧洲，欧洲会付的。但我们现在要讨回那笔钱，虽然有点晚。" 这个表态的实际影响不在于欧洲是否真会还钱，而在于它向欧洲传递了一个信号：美国不打算继续当主要出资方了，欧洲自己看着办。

欧洲面临的选举周期在收窄政策空间。法国明年举行大选，极右翼的勒庞支持率领先。德国极右翼的选择党在地方选举中取得历史性胜利。这些政党的共同立场是反对援乌、主张与俄罗斯恢复关系。援乌的资金成本正在转化为选票成本，欧盟成员国政府在国内面临的连任压力，会直接影响它们在布鲁塞尔对新援助方案的态度。

欧盟还会出钱吗

短期内，欧盟已经承诺的 900 亿欧元会继续按计划拨付。今年 6 月乌克兰已收到首笔款项，7 月又收到约 46 亿欧元，下一步是推动大约 30 亿欧元用于购买 " 爱国者 " 防空系统。这些是已签合同、已列入预算的支出，不会因为新出现的 270 亿欧元缺口而停止。

但 270 亿美元的新需求，欧盟不会以 " 追加贷款 " 的名义批准。更可能的处理方式是：从 900 亿欧元中加快拨付节奏，把原本 2027 年的额度提前释放一部分，同时要求乌克兰在改革进度上拿出更具体的成果。欧盟委员会发言人已经说了，900 亿只覆盖三分之二需求，剩下的要靠其他伙伴。加拿大和日本被点名要求从 2027 年起 " 站出来 "。欧盟的意思是：我不是唯一的出资方。

中期来看，冻结俄罗斯资产方案被重启的压力在上升。波兰、西班牙、荷兰、瑞典的联名信不是孤立事件，反映的是越来越多成员国不愿意用本国财政继续填乌克兰的预算窟窿。但比利时和欧洲清算银行的法律风险问题不解决，这个方案就过不了。比利时不会为了其他国家的财政减压，把自己置于俄罗斯诉讼的靶心。

长期来看，欧盟对乌援助的规模不可能维持在 2026 至 2027 年的水平。900 亿欧元贷款是两年期的安排，2028 年之后没有对应的机制。乌克兰加入欧盟可能带来的财政负担——欧盟曾测算七年内需要上千亿欧元，且农业补贴要从法国、西班牙、德国的现有份额中抽取——在政治上几乎不可能在当前的欧洲政治氛围下推进。

问题的核心不在于欧盟 " 想不想 " 继续出钱，而在于 " 能不能 "。当一个 500 多亿美元的年度外部融资需求反复出现，而主要出资方的国内政治都在向右转的时候，资金链条的维持本身就是一个需要持续论证的命题。基辅需要回答的问题是：除了继续要钱，还有什么办法降低对欧洲财政的依赖。