当地时间 20 日，欧盟外长会在比利时布鲁塞尔落下帷幕。一如既往多次围绕俄乌冲突议题进行讨论，这场为期一天的会议再次在分歧与争执中收场。会前突然曝出的 "28 点 " 俄美新和平计划，打乱了既定议程，迅速成为外界关注的焦点。

"28 点 " 计划引发震荡

20 日，美国阿克西奥斯新闻网站公布了特朗普政府起草的结束俄乌冲突 "28 点 " 新计划草案全文。内容涉及俄罗斯与乌克兰及欧洲缔结互不侵犯协议、乌克兰承诺不加入北约等关键议题。据称，该文件已获美乌官员证实，美方正敦促乌克兰在 " 紧迫时间表 " 内达成协议，但计划仍属 " 动态文件 "，可能随各方意见调整。

这一方案在 21 日的欧盟外长会上掀起波澜。多位与会外交官表示，这可能是特朗普政府 " 再次将乌克兰推向绝境 " 的尝试，并强调任何忽视乌克兰诉求、排除欧洲盟友参与的方案，都难以真正解决问题。也有观点指出，要求乌克兰裁军更像是俄罗斯的条件，而非可信的和平倡议。

波兰外长西科尔斯基强调，俄乌和平事关欧洲安全，不应限制乌克兰的自卫能力。法国外长巴罗称，巴黎希望实现 " 公正的和平 "。丹麦外交大臣拉斯穆森表示，" 没有乌克兰和欧洲的参与，就无法为乌克兰带来和平。欧洲必须站出来支持乌克兰。"

相较于各国外长的 " 不淡定 "，欧盟外交政策 " 掌门人 " 卡拉斯则显得异常冷静。她坦言，据她所知，没有欧洲领导人参与该提案起草。会后她形容会场 " 非常平静 "，并指出欧盟已有被排除在和谈之外的经验。

欧盟外交与安全政策高级代表 卡拉斯：正如我所说，讨论非常平静，并且集中在我们正在处理的问题上。因为我们的计划一直很稳健，虽然外界发生了一些事情，但我们始终专注于我们的计划，而这正是我们讨论的内容。所以，回答你的问题，没有外长表示他们参与 "28 点 " 计划的讨论，所以，没有。

各国外长对这一计划表现出的意外与警惕，折射出欧盟在俄乌问题上的尴尬处境：既是冲突的地缘承压方，也是主要援助方，却在和平进程和战略安排上面临进一步边缘化的风险。

风波背后：钱从哪里来？

"28 点 " 计划引发的外交震荡背后，真正撕裂欧盟的并非停火谈判本身，而是谁为冲突买单的问题。从斯德哥尔摩到布达佩斯，争议焦点已不再是 " 是否支持乌克兰 "，而是：钱从哪里来、谁承担、承担到什么程度，以及承担之后能否换来政治话语权与安全回报。这种围绕账单而非战略目标的分歧，正成为欧盟援乌政策的核心断层。

会议召开前几天，欧盟委员会主席冯德莱恩致信各成员国领导人，就乌克兰未来融资计划提出 " 非此即彼 " 的选择：要么举借新债，要么动用被冻结的俄罗斯资产。信中列出了未来两年满足乌克兰军事与财政需求的三大选项。

据这封长达 12 页的信件估算，2026 至 2027 年，乌克兰需大量外部支持。欧委会测算，乌武装力量两年需 834 亿欧元以维持运转，经济运行需 552 亿欧元，总计约 1350 亿欧元。自俄乌冲突爆发以来，欧盟已提供 660 亿欧元军事援助和 1006 亿欧元财政支持，另有 37 亿欧元来自被冻结俄资产利息。这意味着未来两年欧盟承担的援助规模几乎相当于过去四年的总和。

援助需求激增与美国政策转变密切相关。特朗普政府上台后，美国大幅削减对乌直接军事援助，迫使欧洲填补缺口。尽管英国、挪威、加拿大等国仍在提供支持，但欧盟已成为对乌援助的主力。

冯德莱恩提出的三项方案中，方案一为各国自愿提供无需偿还的赠款，方案二为欧盟层面实施具有约束力的集体赠款机制。两项方案均需在金融市场筹集新资金，对财政吃紧、债务高企的国家构成直接压力。此外，赠款和联合融资都将计入成员国资产负债表，各国需偿还本金与利息；若有国家退出，剩余国家需承担差额。

尽管方案一和方案二可使用欧盟共同预算作为额外担保，但现行预算规则禁止为非欧盟国家借债。要改变这一规则，需所有成员国一致同意，这在当前政治环境下极具挑战。

援乌账单难平

成员国各有盘算

美国《政治报》欧洲版指出，尽管欧盟领导人屡次强调 " 坚定支持乌克兰 "，但成员国在财政与军事贡献上的差距正在扩大，且长期未得到正视。事实上，自冲突爆发以来，欧盟对俄罗斯能源的进口支出仍高于对乌援助总额，资源分配不均衡正演变为公开争议。

北欧国家的不满最为强烈。瑞典外交大臣斯蒂纳加德直言，欧盟必须没收俄罗斯被冻结资产，否则对积极援乌的国家极不公平。她指出，北欧不足三千万人口，却承担了北约近十亿人口中三分之一的对乌军事援助，" 这完全不可持续，也说明很多国家做得远远不够。"

相比之下，匈牙利和斯洛伐克明确拒绝进一步提供资金。匈牙利总理欧尔班批评冯德莱恩提出的三项方案均不可接受：举债援乌意味着 " 向未来世代收费 "，动用俄资产 " 会破坏全球金融体系 "，而直接拨款则是 " 牺牲本国企业和家庭利益去满足乌克兰的冲突开支 "。匈牙利外长西雅尔多则以乌克兰腐败问题为由，呼吁停止援助。斯洛伐克外长也表示，任何涉及俄罗斯资产且可被视为资助军事行动的方案，斯洛伐克都不会参与。

比利时的顾虑集中在法律和金融风险上。作为欧洲清算银行总部所在地，比利时担心一旦俄方通过诉讼追回资产，须在三天内筹措巨额资金偿付莫斯科，因此坚持要求欧盟提供集体担保。同时，由于欧盟对俄制裁需每六个月全体一致续签，只需一次否决即可导致被冻结资产返还俄罗斯。

另一些国家虽然在政治上支持乌克兰，但自身财政状况已难承担更大责任。意大利、法国、西班牙均面临高赤字与经济增长疲弱的问题：意大利赤字仍为欧盟最高；法国 2023 年赤字升至 GDP 的 5.5%，企业破产率甚至超过疫情前水平；西班牙亦承受较高公共开支压力，使扩大军事援助空间有限。

当前，欧盟面临 " 谁来买单 "" 买到什么程度 "" 买了是否有话语权 " 的终极难题，暴露出内部失衡与行动逻辑的矛盾。财政能力不足却承诺不断升级，政治意愿分裂却试图维持统一立场，国内民意与经济压力持续积累，而跨大西洋关系又在事实上将欧洲推向替美国 " 接盘 " 的角色。在缺乏清晰战略目标、统一成本分担机制以及长期财政保障的情况下，难以获得相应的话语权与安全回报，只会进一步削弱欧盟自身的内部治理与地缘政治稳定。