记者 杜涛
2026 年初，中国东部某县一位税务局负责人，着手启动了一项 " 艰难的工作 "：治理 " 开票经济 "。他组织全局梳理了辖区内企业开具发票的情况，通过大数据来探查企业是否存在 " 挂钩财政返还 " 和 " 循环开票 " 的行为。
一场治理 " 开票经济 " 的行动正在全国税务系统展开。治理行动不仅指向了企业 " 虚开发票 " 的行为，也指向了部分地方政府以税收优惠吸引相关公司、给经济 " 注水 " 的行为。
其实，在这项 " 艰难的工作 " 启动之初，上述负责人便上报过治理方案。但很快，上级政府机关就找上门来，希望能够以 " 合法合规 " 的方式，帮助被查处的企业寻找解决问题的办法。
这位负责人很为难，他陷入了 " 里外不是人 " 的处境。
这场治理行动的全面铺开，始于 2025 年 12 月召开中央经济工作会议，会上提到了几种不良现象，" 有的地方开发区大而不当，有的地方展会论坛活动无序发展 " 以及 " 数字注水 "、虚假开工、" 开票经济 "……2026 年 2 月召开的全国税务工作会议提及，坚定不移从全局的高度，深入纠治违规招商引资涉税问题和 " 开票经济 "。
今年 4 月，国家税务总局副局长王道树在新闻发布会上表示，" 开票经济 " 违反税收征管法、税收实体法以及发票管理办法，既破坏经济税收秩序，造成国家实际财力损失，又损害了公平竞争环境，割裂全国统一大市场，还可能因企业粉饰业绩、违规借贷，引发其他风险，严重背离党中央关于树立和践行正确政绩观的要求，严重影响高质量发展。
安理律师事务所合伙人叶永青对经济观察报说，" 开票经济 " 真正的伤害不是多几张发票，而是影响税收秩序、市场公平、地方治理和经济数据的真实性。发票本应服务真实经营，但一旦被异化成 " 做数字 " 的工具，后果就不只是个别企业少缴了税、骗抵了税，而是税基被侵蚀、资源被错配、企业竞争被扭曲、地方税源被不当集中，连营业收入、产业产值、财政收入、GDP 等宏观数字都可能被 " 注水 "。
拆解 " 开票经济 "
本轮治理 " 开票经济 "，主要剑指两个方向：一个是企业的循环开票行为；另一个是地方政府通过财政违规返还，招引仅从事开票业务的空壳企业落户或者通过 " 开票经济 " 做大城投公司营收额以获得银行授信的行为。
什么是 " 循环开票 "？
以某企业从事大宗金属贸易为例，该企业以 10 万元 / 吨价格从上游采购，本应以 10.1 万元 / 吨向客户销售。但为了实现融资目的，该企业从上游采购后，通过其 4 家关联公司虚构交易环节，经过 4 道关联销售后，最终仍以 10.1 万元 / 吨价格销售给原有客户。该企业及 4 家关联企业各自获得一批订单和发票销售额，可以分别以此申请获得银行贷款。为进一步放大交易量，4 家关联企业之间还经常进行循环交易，频繁买进卖出。
这一过程中，该企业与 4 家关联企业之间短期内频繁开具大金额发票，其进销项差额微薄，增值税税负率明显偏低，这也就是 " 循环开票 " 特点。" 开票经济 " 的出现，是需求、供给和激励一起作用的结果。一方面是企业有现实需求，比如想补进项、降税负、做大流水、提高授信、把营收和产值做得更好看；另一方面是市场上有大量空壳公司、票商、通道公司、中介服务者，他们专门提供开票、走账、过票、合同配套等服务。
以往，一些地方政府存在比较强的招商冲动，希望通过 " 企业注册、集中开票、税源落地 " 的方式把 GDP 和财税收入 " 做起来 "，其中还叠加了税收返还、财政奖励、土地优惠等激励政策。于是，这类行为就从个别操作，慢慢演变成区域性、链条化现象。
在叶永青看来，" 开票经济 " 形成路径，往往是从 " 补票 "" 找票 " 开始，逐步走向 " 做链条 "" 做规模 "。起初，可能只是个别企业为了解决进项不足、票据缺口或融资需求，借助第三方主体补开发票。接着，为了让票据流、合同流、资金流表面上更完整，就会增加中间主体、设计资金路径、安排多重合同。再往后，如果某些地区对注册开票更有吸引力，这些主体就会向 " 税收洼地 " 集中，形成专门围着发票和数字运转的公司群体。到这个阶段，发票已经不再是交易的结果，而成了交易链条中被人为搭建出来的起点。
" 做大 " 的经济
在 " 开票经济 " 中，一些地方政府是重要的参与方。他们参与的目的有二：一是为融资；二是为招商引资，做大经济规模。
一位地方政府的财政部门人士透露：城投公司或国企为做大账面流水、获取银行融资、实现流动性周转，会人为设计的一套无真实货物流转、无实质经营活动、无合规盈利支撑的虚假交易体系。
具体而言，就是在两笔原本可直接对接的真实或虚构交易中，插入一家地方国企或城投平台作为 " 中间层 "，构建 " 甲方 - 城投国企 - 乙方 " 的虚假交易闭环。整个过程中，货物、需求、交易标的均无任何实质变化，货物直接从甲方发往乙方，全程不经过中间的城投公司；仓库、物流单、入库出库凭证一概缺失，唯一真实存在的只有合同流与资金流，货物流完全悬空，形成典型的 " 三流不一致 "。
近年来，随着地方政府融资渠道全面收缩、债券发行门槛持续提高、地方债务管控不断趋严，城投公司的传统融资路径受阻，不少融资平台旗下会设立多家贸易公司，以此来做大流水以便进行融资。
东部某县区一位审计部门负责人也在审计中发现：每家城投公司或者融资平台下面，都有多家的贸易融资类企业。融来的资金主要用于政府公益性支出，弥补了地方政府的财力缺口。
上述地方政府的财政部门人士也坦言，" 开票经济 " 绝非仅仅为了美化财政账面数据，而是债务压力倒逼下的生存刚需。地方国企或者融资平台将贷款资金拿到手后，主要用途并非投入实体产业建设，而是偿还其他城投到期债务、拨付地方财政缺口、拆借至其他负债平台周转等。
除 " 空转贸易 " 外，" 开票经济 " 的另一重要分支是 " 异地引税 + 总部经济 + 空壳开票 " 模式，核心是通过税收优惠政策争夺税源、吸引空壳企业落地开票。
上述地方政府人士对经济观察报表示，部分经济欠发达地区为 " 做大 " 财政收入、提升区域经济指标，推出高额税收返还、注册即奖励、园区免租等极具吸引力的政策，专门吸引人力资源、劳务外包、网络货运、信息技术、大宗商品贸易等行业企业，将注册地从一线城市、经济发达地区迁移至本地。这些落地企业大多是无实际办公场地、无全职员工、无真实业务、无货物流转的 " 四无空壳公司 "，唯一的作用就是开具发票、走账、套取财政返还。
此外，在 " 开票经济 " 的完整链条中，还形成了一套层层分润、心照不宣的利益格局。" 空转贸易 " 并非零成本操作，中间环节会产生固定比例的渠道费，通常按交易额的万分之三至万分之六抽取，上下游企业合计承担约万分之九的成本。不少地方为了让更多城投平台获得流水、共享融资额度，还会采用多层嵌套、多加环节的方式，在原有交易链条中新增多家城投平台，形成 " 甲公司 - 城投 A- 城投 B- 乙公司 " 的复杂闭环，让更多城投获得流水规模、具备融资资格，如此操作，渠道费成本不变，融资收益增多。
叶永青认为，在 " 开票经济 " 制造的表象中，一些地方引进了企业，扩大了税源，提升了产值。实际上，其中相当一部分并不对应真实的产业能力、就业吸纳和经济增加值。发票和流水把一些原本并不存在的 " 繁荣感 " 做出来了，但这种繁荣既不稳固，也不可持续。它可能在统计口径上显得非常热闹，却并没有真正提升地方产业结构、技术能力和市场竞争力。
今年 2 月，人民日报在题为《" 开票经济 " 为何要严查？》的文章中提到了 " 开票经济 " 的三点危害：其一是造成财政空转与税收流失，其二是破坏市场公平竞争环境，其三是割裂全国统一大市场。
被误伤？
此轮税务部门整治 " 开票经济 " 的行动中，废弃资源综合利用、再生物资回收、矿产品建材及化工产品批发、组织管理服务、信息技术咨询服务、道路货运服务等 6 类行业最受关注。
发票数据显示，今年 1 至 4 月份，违规招商引资企业较为集中的废弃资源综合利用、再生物资回收、矿产品建材及化工产品批发、组织管理服务、信息技术咨询服务、道路货运服务等六类行业开票金额同比下降 5.9%，降幅较去年全年扩大 4.6 个百分点。
叶永青认为，税务部门提及的 6 个行业，并不是要给行业整体贴标签，更不是说这些行业天然就等于 " 开票经济 "，是因为这些行业在异常开票、违规招商、税源异动中相对集中，具有一些共同特征，大致包括：轻资产、易迁移、交易链条长、单笔金额大、开票频繁、注册地与经营地容易分离、容易嵌入空壳或通道主体。
正因为如此，6 个行业更容易被不法主体利用。以矿产品、建材、化工品、大宗商品为例，这些行业的单笔交易大、链条长、仓单和货权流转快；在道路货运、网络货运等领域，上游主体分散、个体化明显、票据取得难；在组织管理服务、信息技术咨询等领域，交付成果相对无形，更依赖合同、人员、成本和服务结果来还原真实性。这些都让风险识别更复杂，也让异常开票更容易借正常业务外壳出现。
裁判文书网有一个典型案例，江西省曾审结了一起特大虚开增值税专用发票案，涉案税款超 3000 万元，主犯李某甲获刑 13 年 6 个月，罚金 50 万元，追缴违法所得 1300 万元。该案暴露出物流、设备租赁行业空壳公司虚开高额发票、利用地方财政返还套利等典型特征。
2016 年 5 月起，李某甲借用亲属、朋友身份信息，在鹰潭注册并实际控制 15 家空壳公司，包括 9 家物流企业、6 家设备租赁企业，部分公司长期零申报，无真实经营。李某甲通过中间人介绍，在无真实货物交易、无实际运输或租赁业务的前提下，向 30 余家企业虚开增值税专用发票，合计 3499 份、票面金额 3.05 亿元、抵扣税额 3052 万元，涉案税款超 3000 万元。
在此案中，李某甲先与受票企业或中间人商定 6% — 11% 的开票费，再签订虚假合同，通过个人账户、公司账户走账，制造资金闭环与交易假象。开票集中在物流发票、设备租赁发票两类，受票企业分布在福建厦门、龙岩、漳州、莆田及江西、河南、浙江、广东等地。
李某甲后来在庭审中辩称，受票企业与个体司机存在真实运输需求，他只是代开发票，且已缴纳税款、收益来自地方扶持，不应认定为犯罪。
法院审理后明确，虚开关键在于开票公司与受票方之间无真实交易，即使下游存在零星真实业务，也不影响虚开认定；发票被用于抵扣税款，客观造成国家税款损失；地方财政返还不能抵消违法所得，亦不改变虚开性质，故不采纳其抗辩意见。
这个案例是 " 开票经济 " 中比较典型又容易产生争议的案例，其核心的问题以解决个人在交易中无法开票为基础，介入交易链条，通过实质的代开票行为来完成增值税闭环，并同时通过财政补贴获得利润。
事实上，就同样的基础事实，也存在真实的网络货运状态，那就是网络货运企业通过算法等方式，为个体司机和货主提供中间服务，同时作为承运人介入链条开具发票的情况。
叶永青说：" 虽然两者表象相同，但实质差异巨大，前者除了发票别无其他功能，而且并无有效的风险防控措施去控制真实交易的验证，后者是新经济业态的一种，具备真实的撮合职能，即便出现成单后建立交易的情况，也在资金、运路等多方面提供增值服务。因此，这个案例本身属于‘开票经济’，但行业里的其他企业未必如此。"
5 月 15 日，税务总局也已经要求各地税务部门根据企业经营行为及开票的风险高低分类进行处置，未经实际核查不能简单搞 " 一刀切 "，不能简单对企业进行停票、限票或降低发票赋额，切实保障企业正常开票用票需求。
难题
2026 年年初，上述东部县的税务局负责人就开始全面排查辖区内企业是否涉及到循环开票问题。他按照上级部门提供的清单，在税务系统大数据中心提取数据不符合清单要求的企业名单，当地税务部门再去核查。
通过税务大数据排查出的企业其实非常准确，其中有些企业就是地方政府招商邀请而来，希望通过这些企业 " 做大 "GDP，" 做大 " 进出口额。现在这些企业被查处，都觉得很 " 委屈 "。上述负责人说，未来一段时间内，可能会发现一些地方 GDP 和财税收入增速 " 双下降 " 的情况。
这项 " 艰难的工作 "，不出意外地面临巨大阻力。该负责人认识的一位同行面临的压力更大：对方辖区内有一家体量极大的企业牵涉其中，若对其停票、限票，将直接冲击地方经济大盘，税务局长肩上的压力可想而知。
招商引资和 GDP 增长是地方政府一把手的重要考核项目，但治理 " 开票经济 " 无疑将直接冲击这一考核目标。在政绩考核外，治理 " 开票经济 " 和对招商优惠的治理，也确实让一些欠发达地区失去了一项 " 竞争 " 优势。
北方某城市的一位副区长说，其所在地区已不能在招商中提供税收优惠和财政返还等优惠政策，最多只能在房租上提供一些优惠，而房子 " 本来就租不出去 "。
这位副区长最近在与南方某发达城市竞争一个大型项目，最终落败。对方财力充足，能够提供更吸引人的普惠性招商政策，企业在达到指标后，可获得相应的财政奖补资金。这样的普惠性政策并不违反公平竞争条例。
他说：" 北方很多城市本就财力不足，即便出台类似的财政奖补政策也落实不了，再叠加基础设施建设、营商环境固有的差距，今后，我们将如何参与竞争呢？"
