3 月 15 日，深圳深圳市规划与自然管理局发布了《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》，其中最引人关注的是第六条，该条规定：在城市基础设施和公共服务设施支撑的前提下，规划为工业的旧工业区，可申请按照简易程序调整法定图则用地功能建设人才住房、安居型商品房或公共租赁住房。

以这个表述看，历经多年的工业区改造，由于政策限制难以形成突破性推进的政策障碍可能取消，" 工改保 "（旧工业区改建保障性住房小区）有可能规模化实施了。这的确是一个大好消息，对于深圳的保障性住房建设来讲，至少有如下两大意义：

其一，它是对深圳二次房改政策的重大支持。深圳二次房改提出了保障性住房占 60% 的总体政策指标，然而，深圳土地严重匮乏的现实对保障性住房建设构成巨大的用地压力，去年人才安居集团被迫前往东莞塘厦拍地盖保障性住房，但往临深地区拓展，其艰难程度可想而知。这次工改政策向保障性住房倾斜，是对二次房改政策的关键性支持；

其二，它对深圳迟缓的城市更新可以起到重大的助推作用。深圳城市更新已经实施了多年，然而进展缓慢，效果不佳。其中，政策的谨慎保守是重要原因。即便在困难相对较少的工改项目方面，也一直存在诸多限制，比如 " 工改保 " 以往就规定，只有地铁站范围 500 米内，旧厂房可拆除改造为保障性住房。这次工改放开了这种限制，必将大规模扩展工改保的范围，并加快工改保的速度。

网上已经有不少人关注这一政策的落地将会对深圳楼市带来什么影响？我认为保障性住房大幅度增加，肯定会对深圳楼市带来重要的影响，主要有如下两个影响：

首先，对房价的影响不会像人们想象得那么大。保障性住房规模和占比大幅增加后，新商品房的供给规模和占比会相应减少，但同时购买商品房的需求也相应减少，因为有很大一部分人转向申请保障性住房了。因此，那种认为保障性住房增加必然带来商品房市场房价大涨的判断是缺乏依据的。总体看，楼市会有一定的波动，但影响不大；

其次，调控政策将逐步退市。由于保障性住房大幅增加，会有效降低商品房市场上的供需矛盾，随着这个过程的不断推进，原有的楼市调控政策会逐步退出市场，因为保障性住房供给已经大大缓解了调控的压力，楼市可以回归市场化操作了，不需要那么多限制性管控了。

如果我们把这次工改保政策的重大变化带来的可能的影响仅仅停留在对二次房改和保障性住房建设上，仅仅停留在对楼市的影响上，那就肤浅了。我认为，这次工改保政策的突变，更重要的是，可能对深圳产业结构和经济结构带来重大影响，进而对深圳的城市地位和价值带来深刻的影响。

我们知道，深圳的崛起得益于工业制造，特别是十几、二十年来的高科技制造，其结果是，深圳创造了全国大城市无法匹敌的高科技工业产值，年产值达万亿以上。这是深圳一直以来的骄傲和资本，我们甚至以此来抨击毗邻的香港的 " 产业空心化 "，据此得出的结论是：深圳必须严守 30% 的工业用地红线，不得超越。由于这个严格的工业用地政策的实施，导致深圳以往的工改项目附加了一系列的严苛条件，工改项目只得艰难推进，效果不佳。

然而，深圳经济的成长事实上已经陷入一种突出的结构性矛盾之中：在粤港澳大湾区背景下，深圳期待得到更高的定位，比如湾区核心引擎、核心城市等，然而，走遍全世界，一个核心城市的工业制造占比都不会超过 20%。纽约、伦敦、巴黎、东京、香港、新加坡等世界级城市，其制造业占比都低于 20%，而三产服务业占比都在 80% 以上，有些城市甚至超过 90%。三产服务业同样是实体经济，服务业占比高，说明这个城市对外辐射力、影响力更大，比如香港，其三产服务业占比高达 93%，而二产制造业占比则不到 2%。这表明，香港对全球的综合服务能力非常高，它不需要用大量的土地从事制造业，那种把香港的产业结果说成 " 空心化 " 的观点太偏颇了。香港的制造业固然过低，但其核心问题出在三产服务业内部结构不平衡上，而不是二三产业的不平衡。香港服务业中，面对大湾区的世界工厂性质，在生产性服务业方面，包括科技研发方面比较薄弱，而重头放在了房地产、金融方面，且过度倚重，导致房价畸高，反而拖累了香港经济。

深圳的经济结构问题正好相反，深圳太倚重二产制造业，不愿意在占比上给三产服务业让步，其结果就是在极为紧张的土地供应政策上长期为制造业保驾护航，30% 的工业用地红线政策就是这么出来的。问题是，深圳坚守工业用地红线，坚守工改项目的工业方向，最后，深圳的经济结构迟迟得不到国际标准的转型升级。2018 年，四大一线城市中，深圳的三产服务业占比远远落后于北上广（见下图）。

深圳三产服务业相对滞后的结果是，深圳的城市综合配套能力严重不足，其交通、商业、医疗、教育、居住等重要基础产业、公共服务业、社会生活类产业领域长期落后于北上广，与其经济的高增长局面严重不匹配，深圳的社会消费品零售总额也远远低于北上广，这个问题也长期成为深圳在一系列国际城市评比中拖累深圳总分的主要障碍。

深圳三产服务业得不到有效提升的一个重要原因就是用于三产服务业的土地过于紧张。我曾经在去年 2 月 8 日发表的公号文章《降 10%！深圳工业用地敢不敢来一场革命？》中提出，深圳应该打破一贯以来坚守的 30% 工业用地的死杠杠，大胆缩减 10% 工业用地，用于住宅开发和医疗、教育、交通、商业等服务业，这样深圳的城市格局和产业结构才显得更加合理，深圳多年存在的正规住房、医疗机构、教育机构严重短缺的问题才能够得到有效缓解和解决。

如果这样，深圳的工业、科技制造业优势还能保证吗？当然可以，一方面，深圳有了第 11 区：深汕特别合作区，深圳的许多制造业可以搬迁过去，可以在那里扩容、提升，另一方面，如华为那样，可以把制造业的工厂搬迁到临深片区的东莞、惠州等地去，这并不会降低深圳制造业的价值，反而会有效提升，这也是大湾区城市群发展的必然选择，同时，这样做完全符合国际化乃至世界级城市的发展规律。

回头再看这次深圳工改政策可能引发的突变，意义就深远了。随着大量的工改项目开发为保障房，一方面必将大量满足中低收入市民的住房需要，落实二次房改的战略任务，有效提升深圳土地和住房供给与市场需求的对接度，另一方面也必将大幅提升深圳三产服务业的空间和增加值占比，有效提升深圳在大湾区内向国际化、世界级城市挺近的速度和效率。

这次工改政策出台后，深圳的三产服务业占比在不远的将来能否追上北上广？按照我在上面的分析，答案显然是肯定的。但是，事实上还有一种不确定性，因为深圳的这个决定在关键的第六条最后，还有这样一句话：" 其中工业区块线内的，按照工业区块线管理办法执行。" 深圳搞城市更新、工改项目的专业人士都明白，绝大部分工改项目都在工业区块线以内，而工业区块线以外的工改项目非常少。这意味着，如果参照这个决定实施工改项目的保障房建设，仅有工业区块线以外的少数项目能够执行这项新政策，那样，决定的意义将大打折扣，那也就意味着，政府发布这项看似重大的决定几乎就是走走过场，那样的话，所谓重大改革，所谓追上北上广都是空话了。

深圳工改之路能否真正实现重大战略突破？也许我们仍然要有耐心等待。但不管怎样，这个决定中表述的工改的大方向是正确的，只要坚持这个大方向，深圳的保障性住房建设就一定能实现规模化发展，深圳的三产服务业空间就一定会大大拓展，深圳在大湾区内的核心城市地位和价值就一定能够得到充分体现。（宋 丁 国家高端智库 · 中国综合开发研究院旅游与地产研究中心主任、研究员）