当我们谈论教育时，往往关注课程设置、教学改革与学生成长。然而，在更深层次上，教育也是一种规则的游戏，它所遵循的理念、制度与标准，决定了国家间知识生产的方向，也折射着全球治理的权力格局。当前，全球教育治理体系正经历深刻的结构性转型，从 " 西方主导 " 走向 " 多元竞合 "。在这一过程中，谁来主导教育规则的制定、平台的搭建与议题的设定，已不再是纯粹的学术问题，而是关涉国家制度影响力与战略主动权的关键课题。

从人才培养走向制度性竞争

所谓 " 制度性竞争 "，是指国家在全球教育治理中围绕规则制定、标准输出与治理模式展开的较量，并非狭义的政治制度之争，其核心在于谁能主导议题设定、形成制度惯性并将本国的制度逻辑推广至更广范围。传统上，教育治理被视为国家主权领域内的事务，国际合作多集中于人文交流与技术援助。然而随着全球化的深入，教育正逐步嵌入全球制度网络，成为国家制度性影响力的重要投射渠道。特别是在 STEM（科学、技术、工程与数学）和 AI（人工智能）教育日益被赋予战略意义的当下，教育不仅承担人才培养职能，也成为制度扩展、规则输出与价值传播的关键载体。

以美国为例，其长期通过经济合作与发展组织（OECD）、世界银行和联合国教科文组织（UNESCO）等多边机制，输出以标准、评估和援助为核心的教育治理模型，构建起覆盖全球的制度网络。在此过程中，美国不仅输出课程标准与教师能力框架，更以 PISA（国际学生评估项目）、TIMSS（国际数学与科学趋势研究项目）等国际评估体系确立其在教育议题设定中的主导地位。这一 " 标准 - 评估 - 援助 " 三位一体的治理结构，不仅服务于其国家利益，也强化了其软实力与制度权威。

更为关键的是，这种制度性影响并非止于教育领域本身，而是与科技、经济、外交等多重战略目标深度绑定。例如，美国在推广教育评估体系的同时，会同步输出相关数据分析模型、教学资源平台与师资培训方案，使其教育理念与治理模式在目标国家形成制度惯性与路径依赖，从而巩固其在全球知识生产与标准设定中的主导地位。

全球多极治理格局的重构与制度性博弈

然而，这一长期稳定的全球教育治理格局正在发生深刻变化。一方面，西方传统强国面临内部政治波动与治理信任危机。美国近年来多次退出或削弱其在部分多边组织中的参与，例如多次退出 UNESCO；而在世界银行等机构，则通过在政策与治理改革中施压、主导议题或公开提出批评来影响其运作。同时，其在基础科研、教育援助等领域大幅削减预算，进一步削弱了自身的全球制度领导力。另一方面，新兴国家逐步崛起，开始主动布局全球教育议题与治理机制，推动治理权力从单一中心向多元体系转移。

中国是推动全球教育治理结构多极化的重要力量。在共建 " 一带一路 " 倡议的推动下，中国不仅在高等教育、职业教育、语言教育等方面深化与发展中国家的合作，也开始积极参与全球教育标准与平台建设。例如，近年来中国推动设立联合国教科文组织国际 STEM 教育研究所（IISTEM），这是 UNESCO 在中国（上海）设立的首个聚焦 STEM 教育的一类中心，标志着中国在全球教育治理中正逐步由 " 制度参与者 " 向 " 平台建设者 " 与 " 议题推动者 " 转变。

与此同时，区域性教育合作机制的活跃程度显著提升。金砖国家教育部长会议、上海合作组织成员国教育合作框架、东盟教育部长会议等平台，正通过联合声明、标准共建和项目互认等方式增强制度黏性。这种跨区域、跨文化的议题联盟，不仅削弱了单一话语中心的垄断地位，也为包括中国在内的新兴国家在多边场域中积累制度话语权提供了重要渠道。

值得注意的是，全球治理格局的重构并非抽象的权力再分配，而是实实在在的制度性竞争与平台争夺。谷歌、微软等跨国科技企业纷纷布局 AI 教育平台，不仅渗透进各国课堂，还通过课程标准与工具接口构建 " 技术 - 教育 - 治理 " 的跨国结构。而美国则在制度层面加强防御性措施，通过签证限制、技术出口管控与标准壁垒等方式遏制他国 " 制度嵌入力 "，试图维护其在全球教育治理中的主导地位。这里所指的 " 制度嵌入力 "，是衡量一个国家参与全球治理能力的重要指标，不仅意味着在多边组织中拥有席位，更关键在于能否影响议题议程、参与规则制定、建设平台机制，并在实践中将制度安排转化为可持续的治理能力。

STEM 与 AI 教育

在当前地缘政治日益复杂、技术竞争日趋激烈的背景下，STEM 与 AI 教育已成为全球制度性竞争的战略前沿。其不仅关乎一个国家的科技创新能力和经济转型路径，也直接影响国际话语权的建构与制度影响力的扩展。一方面，美国持续将 STEM 与 AI 教育作为其国家安全与制度扩张的重要抓手。近年来，美国政府和智库多份报告指出，要强化在这些领域的全球领导力，必须在国际规则制定、教育平台输出与评估体系构建中掌握主动。在这一战略导向下，美国国家科学基金会（NSF）与教育部在联邦政府倡议下，联合产业界与学术界推动 AI 教育框架与指导方案，旨在确立具有全球影响力的教育理念与技术标准，从而构筑制度性门槛并引导国际教育发展的方向。

另一方面，中国也在积极实施以制度构建与平台参与为核心的 STEM 与 AI 教育全球战略。除持续推动 " 一带一路 " 教育合作、参与全球教育指标体系制定外，IISTEM 为中国提供了在多边平台上提出自身关切、参与议题设定、推动标准制定与协同治理的重要渠道。这种从 " 接受者 " 向 " 共塑者 " 的转变，不仅重塑了中国在全球教育治理中的角色，也为全球南方国家提供了新的制度参照路径。

未来，随着 AI、大数据和可持续发展议题在全球教育中的融合加深，STEM 教育的制度性竞争还将与气候变化治理、产业链安全等跨领域议题叠加。这意味着，谁能率先在这些交叉议题上提出兼具技术可行性与制度可推广性的教育方案，谁就能在新一轮规则重构中占据更大优势。

从单一项目合作向深层制度参与演化

在全球教育治理竞争加剧的背景下，" 平台 " 已成为制度嵌入力与议题主导力的重要桥梁。国际教育合作不再仅仅是援助项目或学术交流，更是一种通过平台输出规则、构建网络与传播价值的制度工程。

IISTEM 作为中国推动设立的 UNESCO 一类中心，具备三重制度功能：一是成为中国教育制度与理念对外交流与合作的重要平台；二是面向发展中国家提供技术标准、课程体系与师资发展等教育公共产品；三是推动构建以中国为关键节点的多边教育治理网络，增强在全球议题设定与规则共建中的参与度和影响力。在实践构想上，IISTEM 有望将制度参与与教育公共品供给相结合，通过与不同区域组织和发展中国家合作，探索 AI 素养、STEM 教师能力标准、课程体系等方面的区域性试点，并推动形成可在更大范围内共享的教学与治理方案。未来可重点考虑与东盟、非盟、拉美等区域机制合作，围绕本地化课程开发、教师培训和标准共建形成可复制的模式，并在条件成熟时通过 UNESCO 等渠道转化为国际适用的参考框架。这种 " 由点到面 " 的扩散模式，有助于在不同发展阶段的国家间形成制度共振，提升中国在多边治理中的平台牵引力。

当前，全球教育治理的焦点，已从单一项目合作向深层制度参与演化。中国正通过 IISTEM 等平台不断增强自身的制度嵌入力，将其转化为在全球议题设定、规则共建和平台治理中的实际能力，这正是在前述逻辑下的具体实践。同时，IISTEM 也是回应全球治理 " 真空 " 的制度尝试。2025 年 7 月美国宣布将于 2026 年 12 月 31 日再次退出 UNESCO，使得全球教育治理面临新的不确定性。在传统主导者战略回撤的同时，新平台如何承担起教育公共品供给、标准协同与能力建设等功能，成为全球教育发展的关键变量。中国的制度性介入正是在这一 " 窗口期 " 展开，为其争取制度主导权与规则设定权提供了战略机遇。

从规则参与者向共塑者转型

面对全球教育治理结构的深度调整，中国应在多边合作框架中发挥更积极的制度塑造作用，推动形成既契合自身发展理念、又符合全球公共利益的治理规则与制度逻辑。

提升制度设计能力。构建具有国际适配性并与中国发展逻辑相结合的 STEM 和 AI 教育标准、课程体系与评价机制，在国际多边框架中提出 " 中国方案 "，增强议题设定与规则输出的能力。

强化平台治理机制。深化 IISTEM 等平台型机构的制度功能建设，拓展其在 " 南南合作 "" 区域协同 "" 技术转移 " 中的治理半径，使其不仅具备知识生产能力，更具备制度传导效能。

推进教育援助体系重构。构建以发展中国家实际需求为导向的教育援助体系，将教育援助与制度合作、能力建设紧密联动，形成以制度嵌入为目标的全球合作新范式。

培育教育外交人才与话语体系。教育治理不仅是规则的竞争，也是理念与价值观的传播。要培育一批兼具战略意识与教育专业素养的复合型人才，构建面向全球的教育话语表达体系。

同时，应关注未来 5 — 10 年可能出现的全球教育治理新趋势：其一，数字化与智能化将加速渗透教育治理体系，AI 和区块链等技术可能被直接嵌入规则执行与监督环节；其二，区域性标准体系的兴起将使多层次规则体系并存成为常态；其三，教育与气候、公共卫生等跨领域议题的深度交叉，将催生新的合作模式与治理平台。中国需要在这些前沿领域提前布局，确保在规则制定与平台设计中占据引领地位。

全球教育治理的未来走向，既关乎制度权力的再分配，也关乎全球青年一代将接受怎样的教育、拥抱怎样的价值观与生活方式。在这个背景下，谁主导教育规则，谁就掌握了未来的塑造力。当前，中国在教育领域已取得世界瞩目的发展成就，正处于由制度参与者向制度共塑者转型的关键阶段。在这一进程中，不仅要提升教育制度的国际供给能力，更应在全球范围内积极推动共商共建共享的教育治理新模式，贡献中国智慧，提出中国方案，展现中国担当。这不仅是提升国家影响力和建设教育强国的现实需要，也是对全球教育公平与可持续发展的积极回应。

（作者为华东师范大学国际与比较教育研究所副教授）