城市更新作为推动城市高质量发展、改善居民生活品质的重要抓手，资金保障是其顺利推进的重要前提。面对城市更新庞大的资金需求，中央财政 + 地方专项债 + 金融信贷 + 社会资本 + 居民出资等多元资金拼盘格局已逐步成型。

今年《城市更新 " 十五五 " 规划》（以下简称《规划》）发布，明确要 " 构建可持续的城市建设运营投融资体系 "，并从完善财政支持政策、优化金融支持措施和积极吸引社会资本参与三个方面部署政策举措。

6 月，住建部、国家发改委、财政部印发《城市更新统计调查制度》，包含了对城市更新资金情况的统计（如下图），主要分为国家预算资金、社会资本和其他资金三类，其中国家预算资金包括中央预算资金、省级预算资金、市级及以下预算资金、地方政府一般债券、地方政府专项债券等，社会资本涵盖产权单位、运营主体、居民出资情况以及金融机构信贷资金等。结合数据可获取情况，本报告重点从中央预算资金、地方政府专项债、金融机构信贷等方面梳理资金情况，供各方参考。

中央预算资金：2026 年或超 3100 亿元支持城市更新

中央预算资金是城市更新资金体系的 " 压舱石 "，具有引导方向、带动投资的功能，主要包括中央预算内投资、其他中央财政资金（含城镇保障性安居工程补助资金、中央财政支持实施城市更新行动补助资金等）、超长期特别国债等渠道。

（1）中央预算内投资：2026 年安排 970 亿元支持城市更新

中央预算内投资是国家财政安排用于固定资产投资的资金，长期以来通过 " 保障性安居工程 " 等渠道支持城市更新。2025 年，国家发改委正式设立中央预算内投资城市更新专项，将城市更新由分散支持转变为专项重点保障，标志着该渠道对城市更新支持力度的历史性跃升。这类资金通常用于支持具有公益性、基础性的项目。

表：中央预算内投资支持城市更新情况

资料来源：中指研究院综合整理

2025 年中央预算内投资 800 亿元用于支持城市更新，其中，云南省获 78 个项目支持，项目总投资 76.16 亿元，占比 9.5%，涉及老旧小区 3142 个、棚户区 4191 套、危旧住房 3883 套；安徽获得 53.4 亿元，占比 6.7%。

从资金变化上来看，2026 年中央预算内投资城市更新安排资金规模 970 亿元，较 2025 年增加 170 亿元，增幅约 21%，资金规模跨越新台阶。

（2）其他中央财政资金：2026 年支持城市更新资金或超 560 亿元

■ 中央财政城镇保障性安居工程补助资金：2026 年支持城市更新资金或超 400 亿元

城镇保障性安居工程补助资金是中央财政通过转移支付支持地方开展住房保障和城市更新的综合性资金渠道，由财政部和住房城乡建设部共同管理，属于共同财政事权转移支付。

2024 年财政部、住建部重新制定《中央财政城镇保障性安居工程补助资金管理办法》，明确补助资金支持范围包括住房保障、城中村改造、城镇老旧小区改造、棚户区（城市危旧房）改造，补助资金按照奖补结合的原则，80% 资金按照各项任务量进行分配，20% 作为奖励资金。补助资金实施期限至 2027 年，期满后，评估确定是否继续实施和延续期限。

表：中央财政城镇保障性安居工程补助资金情况

从主要特点来看，一是，覆盖范围持续扩展，从早期聚焦棚改、公租房，逐步延伸至老旧小区改造（2019 年起）、保障性租赁住房（2021 年起）、城中村改造和配售型保障房配套基础设施（2024 年起）；

二是，规模相对稳定，近几年保障性安居工程补助资金年度总规模保持在 700 亿元左右，2026 年预算安排 672.41 亿元，较 2025 年执行数减少 35.39 亿元。

表：2025 年保障性安居工程补助资金分布情况（预算数，亿元）

数据来源：财政部，中指研究院综合整理

2025 年，全国保障性安居工程补助资金预算 707.8 亿元（应分配资金总数），其中按任务量分配资金 566 亿元，奖励资金 141.8 亿元。各省市中，四川省应分配资金 63.8 亿元，位居第一，湖北、广东应分配资金亦在 50 亿元以上。

在按任务量分配资金中，全国层面涉及城市更新（城中村改造、老旧小区改造和棚户区改造之和）402 亿元，占比 71%。各省市中，四川省涉及城市更新 47.4 亿元，亦位居第一，占按任务量分配资金的比重高达 87%；湖北、江西、重庆等省市涉及城市更新的补助资金均超 20 亿元。浙江、广东等省份涉及城市更新的补助资金占按任务量分配资金的比重均低于 50%，其中浙江仅为 20%，更多资金用于了住房保障。

2025 年 10 月，财政部提前下达 2026 年部分中央财政城镇保障性安居工程补助资金预算 566 亿元，结合 2025 年按任务量分配资金情况，预计 2026 年涉及城市更新的补助资金仍将超过 400 亿元。

■ 中央财政定额补助：2026 年支持城市更新资金或超 160 亿元

2024 年，财政部和住建部启动 " 中央财政支持实施城市更新行动 " 示范项目评选机制，通过竞争性选拔方式遴选城市，给予定额补助，支持城市探索建立可持续的城市更新机制，补齐基础设施短板。至 2026 年，三年累计支持城市已达 50 座，逐步形成全国示范格局。

补助标准是东部、中部、西部地区每个城市补助总额分别不超过 8 亿元、10 亿元、12 亿元，按各城市最高补助标准统计，2024 年 15 城三年补助资金 144 亿元（东北城市按东部地区标准，下同），2025 年 20 城三年补助资金 196 亿元，2026 年 15 城三年补助资金 144 亿元，若按年均统计，预计 2026 年 50 城将获得中央财政补助超 160 亿元。

表：中央财政支持城市更新行动汇总表（亿元）

数据来源：中指研究院综合整理

（3）超长期特别国债：2026 年安排 1600 亿元支持城市更新

超长期特别国债是中央强化逆周期调节、支持 " 两重 "（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）的重要工具。城市更新领域（主要通过城市地下管网建设改造）成为 " 两重 " 建设的核心支持方向之一。此前国家发改委已经明确 2026 年将安排资金 1600 亿元用于支持城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造，加快补齐相关城市地下管网建设短板，提高城市防灾减灾能力和综合承载能力。

表：超长期特别国债支持城市更新情况

地方政府专项债：2026 年或超 3500 亿元用于城市更新

地方政府专项债是各地支持城市更新的重要资金渠道，具有规模大、可融资、覆盖广、资金成本低等优势。城市更新相关投向主要包括：保障性安居工程、城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造、保障性租赁住房、城市地下管网基础设施建设等。2024 年，监管部门明确将符合条件的城中村改造项目正式纳入专项债支持范围，年底国办发布 52 号文（《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》），明确扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，城市更新也在列。

在地方政府新增专项债投向领域中，中指研究院重点监测了与房地产相关的领域，涉及保障性安居工程、保障性租赁住房、棚户区改造、城镇老旧小区改造、土地储备等类型，进一步细化拆分，可以分析其中城市更新相关专项债发行情况。根据中指研究院不完全统计，2024-2025 年，城市更新相关专项债均在 3500 亿元以上，2026 年上半年，城市更新相关专项债超 1800 亿元，同比下降约 14%。其中，城中村改造相关专项债接近 800 亿元，达去年全年的 66%，同比增长 34%。

各省市中，北京发行城市更新相关专项债约 380 亿元，居各省市首位；山东省发行超 220 亿元，位居第二；广东、河北、河南、四川等省份发行超 100 亿元。

图：2025 年以来各季度城市更新和城中村改造相关专项债券发行规模

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金融信贷资金：2025 年国开行放贷超 7800 亿元，未来有望保持较大支持力度

2025 年 5 月，在国新办新闻发布会上，金融监管总局表示将研究出台专门的城市更新项目贷款管理办法，明确贷款条件标准，满足城市更新行动金融需求。今年 5 月底，《城市更新 " 十五五 " 规划》落地，明确要 " 发挥各类金融机构作用，引导金融机构按照市场化、法治化原则，在业务范围内为城市更新项目提供金融服务，不得新增地方政府隐性债务。对风险可控、商业可持续、符合条件的项目，允许采用综合开发、银团贷款、项目投资等市场化模式给予支持 "。

金融信贷资金是城市更新投融资体系中规模最大的社会化资金来源，主要分为政策性金融（以国家开发银行为核心）和商业性金融（商业银行贷款等）两大类，起到财政资金的重要 " 杠杆撬动 " 作用。

（1）政策性金融：国开行为主力，2025 年发放贷款超 7800 亿元，" 十五五 " 时期有望保持较大力度

国家开发银行是城市更新领域政策性融资的绝对主力，依托其 " 开发性金融 " 定位和长期低息资金优势，形成对城市更新的系统性支持。国开行以城市更新八项主要任务为框架，持续加大中长期投融资力度，2025 年，国开行向城市更新领域发放贷款 7863 亿元，重点支持了城镇老旧小区整治改造，老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造。

2023 年，中央专门部署设立城中村改造专项借款，国家开发银行承接了主要融资任务，2024 年国开行发放城中村改造专项借款 3817 亿元，支持 723 个项目；截至 2025 年 8 月末，" 十四五 " 时期累计发放城中村改造专项借款 9781 亿元，支持了 816 个项目。" 十五五 " 时期，国开行有望加大项目开发储备力度，充分发挥政策性金融机构作用，助力高质量推进城市更新。

表：国开行发放城中村改造专项借款情况

资料来源：中指研究院综合整理

农业发展银行同步运用城中村改造专项借款、城乡一体化贷款参与城中村改造与城市更新融资，但整体规模小于国开行，重点方向聚焦农业转移人口市民化、城乡结合部改造等。

（2）商业银行信贷：逐步形成分层适配的信贷产品

2025 年，多家国有大行及股份制银行在信贷储备中明确将 " 城市更新 " 列为战略性投放方向。当前商业银行针对城市更新领域逐步形成分层适配的信贷产品体系，可覆盖不同改造类型、业态的资金需求，如城中村征迁安置类项目可搭配城中村改造贷款，协同国开行专项借款补齐项目资金缺口；低效商业楼宇、老旧商圈更新可依托经营性物业贷款等。除此之外，多家银行联合授信，采用银团贷款模式服务资金需求规模大的连片片区更新项目，分散大额项目风险。

表：商业银行支持城市更新的部分产品类型

创新融资工具：城市更新公募 REITs 有望持续扩容

《城市更新 " 十五五 " 规划》明确 " 积极吸引社会资本参与。推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等。支持符合条件的城市更新企业发行公司债券、中期票据等 "。

2021 年我国公募 REITs 试点以来，城市更新领域逐步被纳入试点范围，2025 年底，国家发改委发布《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025 年版）》，首次将城市更新设施作为独立的行业门类纳入发行范围。2025 年 2 月，全国首单城市更新属性公募 REIT ——华夏金隅智造工场 REIT 登陆上交所，2026 年以来市场持续涌现创新申报标的，创金合信北京国资 REIT（属于商业不动产 REIT）作为首单 " 城市更新 + 科创 " 组合公募 REIT 已正式发售。

当前已上市城市更新相关公募 REITs 多集中于北京、上海等城市，底层以老旧厂区改造产业园为主，同时多地建立城市更新 REITs 项目储备库，老旧街区、复合型更新综合体项目陆续启动申报。未来伴随审核流程优化、配套政策不断完善，城市更新公募 REITs 发行规模与产品类型有望持续扩容。

整体来看，" 十五五 " 时期是城市更新的攻坚期，中央财政支持城市更新的力度持续加码，2026 年中央预算内投资和超长期特别国债合计达 2570 亿元；中央财政支持城市更新行动的城市累计 50 个，2026 年支持资金合计或超 160 亿元；城镇保障性安居工程补助资金支持城市更新或超 400 亿元。地方政府专项债成为城市更新重要资金来源之一，2026 年有望保持在 3500 亿元以上，随着专项债支持范围不断扩大，专项债的撬动效应有望进一步强化。与此同时，政策性金融发挥着不可替代的作用，国开行 2025 年城市更新贷款达 7863 亿元，有效弥补了财政资金的缺口，尤其在城中村改造领域；多元融资体系加速构建，REITs 等工具在城市更新领域成功案例有待扩围。

对地方政府来说，应统筹运用中央预算资金、专项债券、金融信贷等多渠道资金，提前做好城市更新项目储备，提升资金申报质量与获批效率；同时建立城市更新项目资金平衡台账，强化收支闭环管理。对于企业来说，首个国家级城市更新五年规划的发布，为企业打开了存量赛道的黄金窗口期，企业应补齐运营短板，积极参与城中村改造、老旧小区改造、产业园区更新等细分领域，依托城市更新业务加快向 " 开发 + 运营 + 城市服务 " 模式转型。

基于现有的理论和实践经验，中指研究院能够为各地政府、广大城市更新服务商提供 " 十五五 " 城市更新业务专项规划研究、城市更新发展调研报告、城市更新评价指数研究、城市 / 企业城市更新发展报告 / 白皮书、城市更新企业对标研究、城市更新月度 / 季度 / 年度报告、城市更新项目测评等服务。

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