2026 年 9 月 22 日，国务院新闻办公室举行 " 开局起步‘十五五’ " 系列主题新闻发布会，自然资源部围绕促进自然资源安全、高效、永续利用介绍有关情况，并答记者问。

本次发布会针对城市发展释放的信号在于：我国城市发展已从大规模增量扩张转向以存量提质增效为主的阶段，资源利用方式随之发生三方面根本性转变——从过去过度依赖增量土地转向存量土地盘活，从过去资源出让转向资源运营，从过去追求土地出让的当期收益转向土地资源价值的当期实现和长期运营价值相结合。这一判断，为 " 十五五 " 时期房地产与城市更新的土地政策定下了基调。

发布会与房地产密切相关的内容主要集中在：一是明确未来将重点在 " 四个着力 " 上下更大功夫，其中在着力提升资源配置效率中强调做优增量、盘活存量；二是以存量土地盘活更加有效有力推动城市更新工作；三是推动发展动力从 " 土地财政 " 转向 " 时空经济 "；四是提升不动产登记便利化水平。

做优增量，新增用地配置与常住人口增加协同，让优势地区有更大发展空间

【原文】合理配置各类资源要素。一方面，做优增量，建立新增城镇建设用地指标配置和常住人口增加协同的机制，让优势地区有更大发展空间。另一方面，盘活存量，以空间规划的优化实现赋能增值，以土地政策的创新实现促进降本增效，更好地支持城市更新和全域土地综合整治。

本次自然资源部强调要 " 建立新增城镇建设用地指标配置和常住人口增加协同的机制 "，或表明未来新增土地指标配置将向人口持续流入、产业支撑较强的优势地区倾斜，对于人口增加的优势地区，未来将获得更多新增指标，增强土地要素保障能力，支撑住房和公共服务设施建设，但受 38 号文 " 新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发 " 约束，商品房用地仍需靠存量挖潜；而人口流出的城市，新增指标收紧叠加去库存压力，预计土地供应将持续收缩。

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土地资源利用将发生三大转变，规划优化增值 + 土地政策控成本 + 配置组合促运营，以存量土地盘活更加有效有力推动城市更新

【原文】" 十五五 " 时期，我部将进一步适应城市发展新形势、新要求，在从大规模增量扩张转向以存量提质增效为主的新阶段，资源利用也会发生变化，从过去过度依赖增量土地转向存量土地盘活，从过去资源出让转向资源运营，从过去追求土地出让的当期收益转向土地资源价值的当期实现和长期运营价值相结合。

首先是规划统筹。…坚持片区统筹，对具体存量地块的规划进一步优化，增强土地用途的兼容性，进一步服务群众诉求，契合市场需求，打造更多土地新产品。

第二是土地政策。通过土地政策的不断优化，降低前期土地的取得成本，包括土地价款的缴纳节奏、土地使用过渡期政策、临时利用政策，以此来控制前期的土地投入成本。…土地取得更加便捷、成本得到有效管控。

第三是资源配置。进一步健全土地有形市场，进一步推动分层设置权利，进一步推动组合供应，以此来实现土地价值更加有效提升。同时，完善土地储备制度，以需定储、以需定供，实现资源的当期收益转向 " 当期收益 + 预期经营收益 " 相组合。

本次自然资源部针对如何通过盘活存量土地进一步支持城市更新进行了系统回应，指出在城市发展进入新阶段后，" 十五五 " 时期资源利用将发生三大转变，从过渡依赖增量土地到存量土地盘活，从资源出让到资源运营，从追求当期一次性收益到当期和长期运营价值结合，总结来看，就是对象从新增变存量，模式从出让变运营，目标从一次性变现变为全周期价值，三者构成一个完整的转型逻辑。在此背景下，自然资源部提出了三个方面的操作路径，通过规划优化增值、土地政策控成本、配置组合促运营，最终形成良性循环、投入产出平衡，以存量土地盘活更加有效有力推动城市更新，具体来看：

一是规划统筹，坚持片区统筹，通过对存量地块规划的优化调整、增强用途兼容性，把原本低效、单一功能的空间，转化为符合市场需求的高价值空间产品，实现 " 赋能增值 "；

二是土地政策，核心是土地取得更加便捷、成本得到有效管控，通过调整土地价款的缴纳节奏、土地使用过渡期政策、临时利用政策等降低前期土地取得成本，土地价款缴纳或指向分期缴纳、延长缴纳期限等，过渡期、临时利用政策也给予存量利用更灵活安排，可以让更新项目 " 轻装上阵 "；

三是资源配置，重点通过推动分层设置权利、组合供应提升土地价值，分层设置权利或指向地表、地上、地下空间权利分别设立，组合供应或允许将收益性差异较大的地块进行组合出让，解决单宗地块 " 算不过账 " 的问题；另外，土地储备制度转向 " 以需定储、以需定供 "，也是供给逻辑的实质性调整，调整后需求判断前置到收储环节，储备功能将从 " 蓄水池 " 转向 " 调节器 "。通过资源要素的组合配置，为项目长期可持续运营提供支撑。

对参与城市更新的企业而言，上述政策直接影响的是前期资金门槛下降、手续周期缩短、项目可运营性提升等；同时 " 当期收益 + 预期经营收益 " 的导向也要求企业具备长期运营能力，纯开发销售型企业的适配度下降。

基于现有的理论和实践经验，中指研究院能够为各地政府、广大城市更新服务商提供 " 十五五 " 城市更新业务专项规划研究、城市更新发展调研报告、城市更新评价指数研究、城市 / 企业城市更新发展报告 / 白皮书、城市更新企业对标研究、城市更新月度 / 季度 / 年度报告、城市更新项目测评等服务。

推动发展动力从原来的 " 土地财政 " 转向 " 时空经济 "

【原文】在存量时代，如何开辟新的发展空间、如何塑造新的发展动能，是国土空间规划的责任，同时也是改革的优势。近期，我们正结合深化 " 多规合一 " 改革，特别是加强规划和资源资产管理改革的融合创新，出台一系列支持城市更新、乡村振兴、产业发展的规划新政策新标准，特别是从安全发展、协调发展、集约发展、特色发展、共享发展等维度拓展价值空间，引导各地挖掘特色资源、盘活存量资产、优化功能结构，打造更具活力的创新型产业社区、商务社区，以及高品质的社区生活圈，推动发展动力从原来的 " 土地财政 " 转向 " 时空经济 "。

推动发展动力从原来的 " 土地财政 " 转向 " 时空经济 " 是本次发布会的新提法，" 土地财政 " 的逻辑是一次性出让土地、获取当期出让收益，" 时空经济 " 的逻辑则是通过对空间（空间功能优化）和时间（长期运营价值）的复合经营，实现土地资源价值的持续释放。这一表述与 " 从过去追求土地出让的当期收益转向土地资源价值的当期实现和长期运营价值相结合 "" 实现资源的当期收益转向‘当期收益 + 预期经营收益’相组合 " 形成呼应，这或许意味着地方政府、开发企业的角色也将向 " 经营空间 "" 运营资产 " 方向转变。

提升不动产登记便利化水平，带押过户等减轻企业资金压力

【原文】第一，在流程方面更加优化。前面也说了，多件事情要整合成一件事情来办，推动 " 一次受理、一站服务、一窗办结 "，避免企业跑多个部门、跑多个窗口，提高效率。第二，在方式上更多元。既有 " 全程网办 "，也有 " 跨省通办 "，企业既可以选择线上办，也可以选择线下办；既可以选择本地办，也可以选择异地办。同时，推动人工专窗和 AI 技术相结合，达到一个什么效果呢？达到工作时间可办理、24 小时可咨询。第三，在降低成本方面，降低企业负担。" 带押过户 " 进一步压低企业过桥资金压力，将不动产登记服务网点延伸到金融机构，登记工作和金融服务能够实现系统 " 总对总 " 对接，贷款审批完毕即可登记办证。第四，在材料方面，要尽量减少。加强部门协同，加强信息共享，凡是能够通过共享信息获取的材料，企业不必再次提交，从制度方面提高效能、降低成本。

本次发布会涉及不动产登记的内容，延续了近年来不动产登记便利化改革的方向，核心是优化营商环境、降低企业和群众交易成本。" 带押过户 " 和登记与金融系统 " 总对总 " 对接将直接减少企业过桥资金占用，" 交房、交地即交证 " 也将降低交付环节的不确定性。对房地产市场而言，不动产登记便利化的意义在于降低交易摩擦、缩短交易周期、减少资金占用成本，将为资产流转提供基础支撑。

整体来看，本次发布会传递出清晰的政策信号，我国城市发展已经从大规模增量扩张转向以存量提质增效为主的新阶段，土地要素配置逻辑也将发生根本性转变，资源利用将从过渡依赖增量土转向存量土地盘活，从资源出让转向资源运营，从追求当期一次性收益转向当期和长期运营价值结合。在资源配置上，做优增量与盘活存量并举，新增建设用地指标与常住人口增加协同，让优势地区有更大发展空间；在动力机制上，推动发展动力从 " 土地财政 " 转向 " 时空经济 "；在更新支撑上，以存量土地盘活更加有效有力地推动城市更新，形成 " 规划优化增值、土地政策控成本、配置组合促运营 " 的良性循环与投入产出平衡；在交易服务上，以不动产登记便利化改革，提高效能、降低资金成本，为资产流转提供支撑。对企业而言，这意味着未来存量资产的盘活、改造与运营能力将成为重要的竞争力；对地方政府而言，" 土地财政 " 转向 " 时空经济 " 或意味着收入结构面临实质调整，地方政府需要加快从 " 卖地 " 向 " 经营空间 " 的能力转型。

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