当前我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，房地产行业也逐步从增量为主迈入增存并举时期，部分城市已经进入存量时代，盘活存量土地、存量商品房等资产，已不再是地方工作的 " 选择题 "，而是助力城市高质量发展的 " 必答题 "。近几年，盘活存量资产相关顶层设计持续落位，各部委加快落实完善政策体系，地方政府也积极落地执行，因地制宜出台配套政策，盘活存量资产的力度不断加大。

2024 年 4 月中央政治局会议明确提出 " 统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施 "，标志着新一轮 " 去库存 " 政策启动。此后，中央层面系统部署收购存量商品房用作保障性住房、结合城市更新加速存量盘活等政策体系，地方层面也积极跟进落实，因地制宜出台配套政策。本文系统梳理存量商品房盘活相关政策及案例，供政府及各类市场主体参考。

中央部署：盘活存量房成为未来五年房地产重点任务之一

表：中央针对盘活存量房屋的相关部署

资料来源：中指研究院综合整理

2022 年以来，中央围绕盘活存量资产持续出台系统性政策，2022 年 5 月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，首次从国家层面对盘活存量资产进行系统性部署，明确三大重点领域和七大盘活方式，其中明确 " 保障性租赁住房 "" 老旧厂房 " 是盘活的重要资产之一。

2024 年 4 月 30 日，中央政治局会议强调 " 统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施 "，标志着新一轮 " 去库存 " 政策的启动，随后更多盘活存量房屋的政策持续落地；2024 年末，中央经济工作会议明确指出 " 推进处置存量商品房工作 "，同月，国务院办公厅优化完善地方政府专项债券管理机制，明确允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房，进一步拓宽收购存量商品房资金来源。2025 年，收购存量商品房写入《政府工作报告》，同时指出 " 在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权 "，随后 4 月中央政治局会议中进一步强调 " 优化存量商品房收购政策 "；8 月《关于推动城市高质量发展的意见》指出要全面摸清底数，并强调 " 改造利用老旧厂房、低效楼宇、闲置传统商业设施等存量房屋，建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制 "，也强调要盘活存量商办用房等房屋；12 月中央经济工作会议强调 " 鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等 "。

2026 年《政府工作报告》中首次提出 " 探索多渠道盘活存量商品房 "，表明将从更多方面拓宽盘活路径；" 十五五 " 规划《纲要》发布，" 盘活利用存量资源 " 单独成节，指出 " 完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施 "，并明确 " 推进存量商品房和闲置商业办公用房盘活利用 "；《城市更新 " 十五五 " 规划》中明确 " 盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房、商品住房、公房等 "。在 " 十五五 " 期间，盘活存量房屋也将成为各级政府的重点工作之一。

部委落实：3000 亿元保障性住房再贷款、地方政府专项债支持收购存量商品房

图：各部委盘活存量房屋主要政策脉络

资料来源：中指研究院综合整理

2023 年以来，多部委持续落地盘活存量房屋配套政策，为地方明确盘活路径并提供资金支持。

2023 年初，央行设立 "租赁住房贷款支持计划"，额度为1000 亿元，支持金融机构在重庆、济南、郑州、长春、成都、福州、青岛、天津 8 个试点城市发放租赁住房购房贷款，支持试点城市通过该贷款用于购买存量商品房用作租赁住房；2024 年 1 月，央行、金融监管总局正式印发《关于金融支持住房租赁市场发展的意见》，设立住房租赁团体购房贷款，满足团体批量购买租赁住房的合理融资需求。

2024 年 5 月，国新办举行国务院政策例行吹风会，央行明确支持地方以合理价格收购存量商品房用作保障性住房，同时设立 3000 亿元保障性住房再贷款，为地方收购存量商品房提供低成本资金，这一政策落地标志着收购存量商品房用作保障性住房成为地方盘活存量商品房的发力点之一；6 月，住建部召开视频会议，明确推动县级以上城市有力有序有效开展收购已建成存量商品房用作保障性住房工作；9 月，央行提出将 3000 亿元保障性住房再贷款的央行支持比例从 60% 提高到 100%，进一步提升商业银行贷款支持规模；10 月，财政部宣布支持政府专项债券、保障性安居工程补助资金用于收购存量房。

2025 年 12 月，国家发改委印发 2025 年版 REITs 项目行业范围清单，将商业办公设施、城市更新设施纳入申报范围，为存量商办与城市更新存量资产盘活拓宽资金来源；全国住建工作会议明确推动收购存量商品房用作保障性住房、安置房、宿舍、人才房等；同月，自然资源部、住房城乡建设部发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，出台优化过渡期支持政策、推进存量空间临时利用盘活存量房屋，指出 "利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过 5 年""制定存量建（构）筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续"。2026 年 1 月，央行下调各类结构性货币政策工具利率 0.25 个百分点，意味着保障性住房再贷款利率降至 1.25%，能更好的支持各地推进收购存量商品房。

地方落地执行：多种方式盘活存量房屋，各地持续推进

从各地盘活方式来看，地方政府主要通过收购存量商品房用作保障性住房、开展住房 " 以旧换新 "、" 房票安置 "、原拆原建、非居改租、推进功能兼容等多种方式盘活存量商品住宅、存量商办用房（本文暂不考虑工业厂房）。根据住建部披露数据，" 十四五 " 期间全国累计建设筹集各类保障性住房和城中村、城市危旧房改造等安置住房 1100 多万套（间），其中不少保障房和安置房是通过改建或收购存量房屋筹集而来。

图：地方层面盘活存量房屋相关政策方向

收购新建商品房用作保障性住房，是地方盘活存量房屋中资金支持力度最大、政策工具落地最多的一类。从资金端来看，2023 年以来，中央曾设立租赁住房贷款支持计划、住房租赁团体购房贷款、保障性住房再贷款等资金类型，2024 年 1000 亿元租赁住房贷款支持计划并入 3000 亿元保障性住房再贷款中，在实践中，各地根据自身情况灵活运用各项资金开展存量商品房收购工作。

其中，郑州、重庆作为首批 " 租赁住房贷款支持计划 " 试点城市，收购存量商品房工作开展早、收购规模大。根据郑州房管局公布数据，截至 2025 年 11 月，郑州已累计批量收购房企未售存量房投资约 415 亿元；累计支付收购资金 212 亿元，其中资本金 57 亿元，贷款资金 155 亿元；累计投入运营人才公寓项目 36 个、5.6 万套（间），服务青年人才 6 万余人，出租率达 99%；重庆方面，根据人民银行重庆分行公布数据，截至 2025 年 11 月，在保障性住房再贷款政策带动下，重庆市已发放住房租赁团体购房贷款 13.1 亿元，覆盖 8 个区县，支持收购 13 个项目、4938 套已建成存量商品房用作保障性租赁住房。

表：部分地区收购存量商品房盘活存量房屋案例

数据来源：中指研究院综合整理

2025 年以来，地方政府专项债券也成为各地收购存量商品房的重要资金来源之一。浙江、四川、湖南等省市先后发行专项债券收购存量商品房，根据中指研究院不完全统计，截至 2026 年 6 月末，各省市已发行、将发行相关专项债券超 124 亿元，收购存量商品房超 2 万套，建筑面积超 168 万 m ²，其中浙江、湖南相关专项债券发行相对较快，浙江发行超 40 亿元、湖南发行超 35 亿元。2026 年以来，整体发行有一定提速，各地累计发行 66 亿元，5 月湖南发行 27.9 亿元、6 月广东发行 22.3 亿元、新疆发行 10.2 亿元。

1. 盘活存量商品住房

（1） 收购二手房开展住房 " 以旧换新 "

当前二手房在市场成交规模中的占比持续提升，也成为不可忽视的存量资产，一方面，在收购未售新建商品房的基础上，收购二手住房用作保障性住房等功能，逐渐成为多地盘活楼市存量、补齐住房保障短板的重要工具；另一方面，二手房原业主在旧房被收购后将作为购买力进入市场，也同样在加快存量未售商品住房的去化盘活。

根据中指研究院不完全统计，2026 年以来，各地已有超 60 条住房 " 以旧换新 " 政策落地，上海、广州等多地明确收购二手房，且房源用途不断扩大，如广州明确可用作保障性住房、人才房及市场化租赁、安置、再次出售等；佛山采取 " 收购转售 " 和 " 收购盘活 " 双模式推进，收购后房源用途的扩大，也有助于提升企业收购意愿。

上海于今年 2 月在静安、徐汇、浦东新区启动收购二手房用于保障性住房试点，截至 5 月 21 日，静安、徐汇、浦东新区试点累计收购超 500 套房源，其中徐汇区累计收购超 450 套，进展最快，徐汇区将旧房收购与 " 两旧一村 " 改造结合，将部分不具备改造条件的老旧房屋，通过政府收购改造为 " 新时代城市建设者管理者之家 "，实现存量房源功能转换。二季度以来，二手房收购试点逐步扩围至全部中心城区。广州 5 月启动收购二手房试点，明确收购总价 300 万元以内、建筑面积 70 平方米以下、位于广州环城高速以内的二手住宅，并发放 " 卖旧买新 " 补贴，截至 6 月末，广州试点首批签约落地，已完成 3 例签约。

表：部分地区收购二手房案例

（2） 开展 " 房票 " 安置、支持原拆原建，结合城市更新推动盘活存量房屋

当前许多城市结合城市更新盘活存量住房，如通过 " 房票 " 安置、支持原拆原建等方式推进。

" 房票 " 安置方式，是结合各地推进城中村改造，运用 " 房票 " 将部分已竣工未售商品房转化为被征收人的安置住房，在避免重复建设安置房的同时，也实现存量商品房的盘活。部分城市通过一些创新举措取得较好效果，如广州2025 年新发放房票 2852 张，发放金额 39.00 亿元，已使用次数 1716 次，使用金额 21.33 亿元，黄埔区在五村七片等城中村改造项目发放房票超 2400 张，并通过房票认购房源 6671 套，认购面积超 68 万平方米，认购资金约 118 亿元，跨区认购的房源已覆盖至海珠、天河、白云、南沙、从化、增城等区域。另外，近期部分城市在 " 房票 " 安置方面持续优化配套政策，拓宽 " 房票 " 使用范围，提升企业、被征收人的接受程度，加速 " 房票 " 落地，更好完成存量商品房的去化，如广州明确落实推动房票 " 跨区使用、全市通用 "。

原拆原建以房屋产权人作为项目责任与出资主体，在财政、审批等政策扶持下，采取业主自筹为主、政策补助为辅的资金模式推进原址重建，老旧住房的原拆原建能够有效盘活存量住房。各地在支持政策中普遍提出可适当增加建筑面积等，并在资金方面提供补助支持，近期山东、湖南将原拆原建与住房 " 以旧换新 " 相结合，推出 " 拆旧换新 " 模式。

基于现有的理论和实践经验，中指研究院能够为各地政府、广大城市更新服务商提供 " 十五五 " 城市更新业务专项规划研究、城市更新发展调研报告、城市更新评价指数研究、城市 / 企业城市更新发展报告 / 白皮书、城市更新企业对标研究、城市更新月度 / 季度 / 年度报告、城市更新项目测评等服务。

（3） 自持转销售

在 2016-2021 年间，全国多个城市土拍环节增加 " 限地价、竞自持 " 规则，产生较大规模自持住宅。近几年，部分城市逐渐支持开发企业将自持住房转化为普通商品住宅上市交易，推进盘活开发企业手中存量商品住宅。

2024 年西安明确 " 原土地出让合同中约定的企业自持租赁住房，由企业提出申请，经住建、资源规划部门审核并核算补缴相关费用后，可转为商品住房上市交易 "；2024、2025 年佛山、广州等地相继出台政策并发布配套操作细则，支持自持商品住宅转为普通商品住宅上市，其中广州明确项目所在行政区及板块新房去化周期均需满足在 18 个月警戒线以下要求，指出最多可分三批次申请转可销售，并明确补缴土地出让金方式；成都针对原土地出让时要求配建自持租赁住房且未享受中央财政补贴的，也允许转为普通商品住房上市交易。

表：部分地区自持住宅转销售相关政策

2. 盘活存量商办用房

（1） 非居改租 / 商改住

非居改租是各地落地案例较多的盘活方式。上海允许部分未竣工商办项目转换为保障性租赁住房；成都明确 " 允许改建用作保障性租赁住房，纳入保障性住房体系管理，增加保障性住房供给 "；广州支持符合条件的商办物业，允许整栋改建为保障性租赁住房，改建后不改变原用地性质和权属、房屋类型和建筑量等指标。

落地案例来看，北京的 " 非居改租 " 政策体系搭建起步早，为其他城市规范有序推进 " 非居改租 " 提供了可复制、可推广的标杆范例。根据北京市住建委公示的保租房项目认定书情况统计，截至 2026 年 5 月，北京市公示的 163 个保租房项目中，非居改租项目共 41 个，房源量超 2.5 万间，规模占比接近两成，仅次于集租房项目。在政策扶持下，各类市场主体积极参与非居改租，龙湖冠寓、乐乎公寓等长租品牌相继有标杆改建改造项目落地。

针对商改住，此前长沙发布《关于支持公寓等类住宅商品房调整为住宅有关事项的通知》，明确开发、去化存在困难的公寓等类住宅商品房可调整为住宅，政策落地后也有多个商改住项目实现落地。如长沙旺德府万象时代 6#、7# 两栋由商业大平层改为住宅，约新增 200 套河景大平层；长沙中海阅湘台 15#、16# 两栋原为公寓式办公项目，调规后改为两栋纯住宅。

（2） 功能兼容或复合利用 / 临时改变房屋用途

功能兼容转换、临时改变房屋用途是盘活存量商办用房的重要方式之一，功能兼容转换指在原用地性质的 " 兼容 " 范围内进行改造，通常无需补缴土地出让金；临时改变房屋用途指临时改变建设工程规划许可证或不动产证上记载的房屋用途，通常涉及补缴土地年收益。

功能兼容转换方面，北京、上海、广州等地相继出台相关政策支持，如北京鼓励各类存量建筑转换为市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施，探索建立相应奖励机制；上海支持存量商务楼宇分区分类兼容符合地区发展导向和人民群众生产生活需求的功能业态，鼓励商务楼宇兼容文化体育、医疗服务、教育培训、租赁住房等功能；广州鼓励存量商办物业引入老龄健康护理中心、康养机构、除传染病和流行病类外的卫生设施，建设社区养老中心，实现存量商办盘活与银发经济产业发展双轮驱动。近期，上海古北 CBD 安泰大楼、万都中心、阳光新业中心三栋存量写字楼进行功能转型改造，主要改造为长租公寓、酒店，三项目合计改造面积超 10 万 m ²。

临时改变房屋用途方面，去年以来，杭州、广州相继出台配套政策，杭州印发《杭州市临时改变房屋用途实施细则》，针对申请条件、申请年限、土地年收益计算等规则进行明确，并明确改变后用途的正面、负面清单；广州印发《关于进一步推动工商业用地市场化配置改革的指导意见》，其中允许既有建筑临时利用，明确临时利用总年限不超过 15 年。

目前已有部分通过临时改变房屋用途盘活存量商办用房的案例落地，具体来看，武汉越秀国际金融汇 T4 楼由写字楼临时改为酒店；广州百富城广场 A3 栋用途由办公调整为商业服务，临时改为酒店。

表：部分临时改变房屋用途案例

（3） 促进商办用房销售

2026 年初，央行将商业用房购房贷款最低首付比例下调至 30%，并明确 " 支持推动商办房地产市场去库存 "，随后多地跟进下调商办用房贷款首付比例，同时落地配套政策支持商办用房销售，加快盘活存量商办用房。

广州、成都允许自持商办物业转可销售，广州允许根据企业实际需求确定自持物业调整比例，并按原出让时点和现调整受理时点分别评估自持物业比例调整前后的市场评估总地价的差额，取高者补缴出让金，明确严格管控入市物业分割销售；成都相对更加灵活，允许企业分割销售转让，但分割销售的最小转让单元不小于整层或建筑面积不低于 400 平方米，不得向个人转让销售，同时分割销售后不得再次分割。另外两地均明确要防止形成 " 类住宅 "。

部分城市逐步放宽商办用房最小分割面积的限制，助力有实际购买商办用房需求的企业进入市场，盘活存量商办用房。昆明明确停止执行此前政策中关于 " 办公用房分割单元建筑面积不得小于 300 平方米 / 间 " 及 " 最小产权分割单元建筑面积不小于 300 平方米 / 间 " 的规定；济南明确取消 " 商务办公类建筑塔楼最小分割单元的套内面积不应小于 150 平方米 "；武汉明确推进商办空间多样化，取消非单元式办公建筑最小分割单元面积要求。

武汉、南宁、成都金牛区等地针对购买商办用房加大购房补贴力度。武汉明确对购买新建商办类房屋的，按契税实缴额度给予 50% 补助优惠；南宁明确规定时间内购买商办项目合计超 100m ² 的，按 1 万元给予购房补贴；成都金牛区支持商业销售，购买新建商业房产面积累计超过 200 平方米的，给予每平方米 300 元的一次性现金补贴，最高不超过 100 万元，同时鼓励国有公司和社会资本购买尾盘项目商业（包括自持商业等）作为保障性租赁住房，给予每套 1 万元的一次性现金补贴，每个项目最高不超过 300 万元。

另外，广州明确将房票安置适用范围从住宅房屋征收补偿拓展至商业用房、办公用房等符合条件的多种形态物业的征收补偿，2025 年末，广州荔湾区在土储项目中，针对商办物业核发了一张价值一亿元的房票，用于新办公楼购置，大幅缩短了企业资产置换周期。

（4） 资产证券化

REITs 为项目提供了市场化退出渠道，打通 " 存量盘活—资金回笼—再投资 " 闭环，有力支撑了存量项目的可持续盘活。去年底以来商业不动产 REITs 开启试点，2026 年 6 月首批商业不动产 REITs 的发行上市，4 只产品募集资金规模合计约 203 亿元，产品底层资产涵盖商业零售、商业办公楼等成熟商业业态，分布在北京、上海、郑州、西安、哈尔滨等城市核心区域。截至目前，全市场已受理商业不动产 REITs 项目超 20 只，未来随着试点扩围和扩募机制常态化，REITs 有望成为存量资产盘活中规模效应大、市场化程度高的核心工具之一。

近几年，地方加快探索盘活存量房屋，逐步形成了收购存量商品房用作保障性住房、自持转销售、非居改租、功能兼容与临时改变用途等多元盘活路径，其中保障性住房再贷款及专项债券扩围支持收购存量商品房，为地方收储提供了重要资金支撑。今年以来，商业不动产 REITs 试点推进，为项目提供市场化退出渠道，打通 " 存量盘活—资金回笼—再投资 " 闭环，为盘活存量商办项目提供了更大支持。另外，盘活存量资产的重要路径之一是与专业运营企业深度协同、强化专业运营能力，当前越来越多的存量项目正从 " 空置低效 " 转向 " 持续造血 "，形成可复制的轻资产运营范式。

盘活存量房屋是城市发展由增量扩张转向存量提质的核心抓手之一，也兼顾着构建房地产发展新模式、完善住房保障、拉动城市更新投资等多重作用，预计未来配套政策将持续落地，有望通过加大存量房收储力度、细化功能兼容转换实施细则、扩大房票安置适用范围等举措，加速推进存量房屋盘活。

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