在 PPP（政府与社会资本合作）突飞猛进的数年时间中，大量环保项目以这种方式建成，2017 年的《全国 PPP 综合信息平台项目库第六期季报》显示，截至 2017 年一季度生态环保相关项目数 1491 个，在全部入库项目中占比 12.13%。在 PPP 项目出现大量欠款的情况下，环保行业也深受拖累。

据全国工商联环境服务业商会（下称 " 环境商会 "）了解，2024 年环保行业上市公司应收账款及票据总额约 3466 亿元，较 2023 年增加约 7.2%；应收账款占营业收入的比重升至 56% 以上。根据全行业平均预估，环保行业应收账款整体规模或在万亿元左右，其中很大一部分是存量 PPP 项目的拖欠支付款项。上述内容，也是环境商会连续多年的调研重点。

与往年不同的是，今年环境商会的态度变得更加务实，不再要求地方政府 " 一次还清 "，而是希望先堵住新增欠款的口子，再通过规范操作、理顺价格等方式逐步化解存量问题。

" 要求地方政府一次性清偿所有历史欠款，客观上已超出其当前财力承受范围。" 环境商会秘书长马辉直言，若有资金腾挪空间，矛盾也不会拖延至今。

态度变化的背后，是环保行业与地方政府二十余年合作关系的曲折变迁。从 BOT（建设—运营—移交）到 PPP，从 " 专业的人干专业的事 " 到 " 小马拉大车 "，从融资狂欢到急刹车，再到今天的应收账款问题与个别地方政府的 " 强制收回 "，环保行业正处于艰难时期。

" 环境基础设施一刻不能停，一旦停摆就是民生大事。" 马辉认为，在承认行业特殊性的前提下，政企双方不妨寻求最大公约数：企业可让渡部分利润诉求，但保障设施运转的基本支出，包括人员工资、电费与药剂费等，必须优先兑付。

这也意味着，面对地方财力现实，环保行业试图摒弃 " 一次性清偿 " 的理想化预期，转为分阶段化解思路。

马辉对经济观察报表示：" 当务之急是保证设施正常运转，坚决不欠新账；至于存量老账，则可通过纳入地方化债体系等途径，制定长期计划逐步消化。"

从 BOT 到 PPP

环保行业市场化进程的起点是 2002 年。那一年，原建设部推动市政公用行业市场化改革，行业内部把这一年称为 " 产业元年 "。

马辉还记得，此前环保行业的发展模式散而不成体系，靠财政投资撬动建了一批污水处理厂；此后，城镇化、工业化快速推进，供水、污水、垃圾等市政环境公共服务严重不足，投资缺口巨大，引进社会资本主要就是为了填补这个缺口。

当时采用的 BOT 其实是 PPP 模式之一。马辉认为，" 它（BOT）各有所长、优势互补，从模式设计上是个好东西。"

问题出在执行之中。早期 BOT 项目是 " 点对点 " 的：一个具体的环保项目，做经济分析、财务投资分析，规模多为日处理能力 10 万吨、20 万吨的水厂，几亿元的投资在行业内已算比较大的项目。

后来，到了两部委（国家发展和改革委、财政部）大力推 PPP、各地 " 大干快上 " 的阶段，项目规模动辄几十亿元、上百亿元甚至数百亿元。" 什么东西都往里放，相关不相关的都往里放 "。马辉用 " 小马拉大车 " 来概括这种底层错配。

马辉认为，环保是典型的微利行业，生存根基在于稳定的现金流，而非高额回报。他说，早年 BOT 模式下的水厂项目，依靠按时收费、稳定付息，曾是极佳的运营业态；但当投资规模膨胀至十亿、百亿量级，企业微薄的收入被源源不断地投入资本开支，这一商业模式的临界点已然到来。

从狂欢到急刹车

2017 年底至 2018 年，PPP 经历了一轮 " 转型 "。

对于部分行业人士来说，转型其实就是 " 一刀切 " 地戛然而止。此时，融资渠道收窄，特别是银行表外资金全部归表，大量环保企业此前的融资通道被卡死。" 两头一掐，政策端巨变，企业资金端供血功能严重下降。" 马辉回忆。

2018 年、2019 年成为环保行业的转折点。此前的三五年间，一批环保企业上市，行业风光无限；此后，一大批企业经营难以为继，中央推出纾困政策，央国企入场接盘。

此前，环保行业依托 PPP 模式，借助资金杠杆以小搏大；在金融整体收紧的情况下，一些公司资金链抽紧，甚至出现经营危机。

经济观察报了解到，环境商会做过统计，当时，环保行业出让公司控制权的企业有几十家。铁汉生态、三聚环保、中金环境、清新环境、锦江环境、东方园林等企业都引入国资或者变成国资控股。

在马辉看来，这是一场政策毫无预警的 " 急刹车 "。他说：" 环保是典型的政策驱动型行业，政策好的时候大家拼命冲，可政策一旦突变，连个缓冲期都没有就停了。"

庞大的应收账款

随着 PPP 模式的规范与回撤，欠款成为企业面临的普遍困境，环保行业因其行业特性，受到的冲击尤甚。" 污水处理厂、垃圾焚烧厂，和民生息息相关，一天都不能停。" 马辉说，现实是，疫情、经济下行叠加地产调整，让本就吃紧的地方财政更加捉襟见肘，拖欠运营费从 " 偶尔为之 " 变成了 " 家常便饭 "。企业起初还能靠 " 拆东墙补西墙 " 硬扛，晚两三个月收到钱，好歹还能发工资、买药剂。可如今，欠款雪球越滚越大，土地财政又持续熄火，再也找不到新的收入来源。

数据可以说明问题。根据环境商会的全行业平均预估，环保行业应收账款整体规模或在万亿元左右。

环保行业的应收账款正呈现严重的结构性分层。据环境商会梳理，头部环保企业应收账款过百亿元已成常态，高者甚至逼近 200 亿元；体量稍小的上市公司，也普遍被几十亿元乃至十几亿元的欠款拖累。而且这种压力在国企与民企间产生了截然不同的传导路径：国企尚可依托资产规模与多元融资通道缓释风险，民营企业则毫无缓冲地带。

以首创环保为例，截至 2026 年 3 月末，公司应收账款余额为 174.99 亿元，较上年末的 168.86 亿元增长 3.63%，规模持续扩大；碧水源截至 2026 年一季度末，应收账款为 124.5 亿元。

马辉认为：" 对民企而言，哪怕只是被拖欠几千万元，资金链就可能瞬间崩断。上市公司尚能通过转让控制权‘续命’，但大量中小微企业，要不到钱、发不出工资，只能走向倒闭。"

但对于环保企业来说，比欠款更危险的信号是地方政府 " 强制收回 "。

2026 年 2 月，贵州遵义市通报了仁怀市与重庆泰克公司的投资纠纷。2017 年 8 月，仁怀市政府与重庆泰克等企业组成的联合体签订安龙场废水处理厂建设项目 PPP 合同，其后双方各执一词，纠纷公开化。

在马辉看来，欠款是 " 慢性病 "，而近两年冒头的另一类问题更具破坏性：个别地方政府以化债或财政压力为由，强制回购或无理提前终止尚在履行期的特许经营项目，将民营资本挤出后，把资产交给本地城投。

马辉说：" 以公共项目为主业的企业，若非很多企业已经到了生死存亡的地步，没有任何一家愿意跟地方政府搞僵。如果有些地方不讲任何诚信、不讲履约，而类似现象没有得到有效制止，将会导致极大的反向示范效应。"

建议

今年两会期间，环境商会起草了一份《关于生态环境领域保障存量项目运维的议案（草案）》。这份草案是基于去年环境商会对近二十家环保头部企业的深度调研。

草案的核心思路被马辉总结为四点：一是搁置存量、确保不欠新账；二是加强存量项目合同期限内解约和变更事项的监管，严控地方 " 强制收回 " 存量项目；三是加强环境服务费用标准的规范调整，建立污水处理费等环境服务费用的动态调整机制，保障运营维护的基本盘；四是加大城镇水务管网建设更新改造力度。

马辉解释，很多地方的污水处理费、环卫费本是专款专用，却被大量挪用。通过发行专项债筹集的资金，一方面用于对收回资产给予合理补偿，另一方面用于兜底运行费用，" 只要国家开这个口子，各地就能因地制宜去找适合自己的办法，包括跟政策性银行合作、引入不良资产处置机构等。"

马辉还强调，政府把基础设施收归国有、再委托专业公司运营，本身不是问题，" 但必须合规合法，按《中华人民共和国民法典》合同编，按签的协议办。"" 任何建议最大的价值，是提出具有可操作性的具体措施。建议中有一条两条被采纳、真正实行，就能产生积极效应。" 马辉说，" 坏的东西容易复制，好的东西如果也能被复制，企业就有了盼头，只要知道政府确实在想办法清欠、化债，那企业愿意等。"

（作者 杜涛）

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