一份本想帮助创新药更方便进医院的目录，让湖北省卫健委成了反垄断执法的对象。

2026 年 9 月 4 日，国家市场监管总局公布 " 破除妨碍统一市场和公平竞争卡点堵点专项行动 " 第二批案件，7 起里排在第一位的，是湖北省卫健委，" 祸首 " 则是在 2025 年 11 月 11 日印发的《湖北省创新药鼓励应用目录（第一批）的通知》（以下简称 " 目录 "）。

尽管从印发到废止，这份目录只活了三个半月。

时间拨回到 2025 年 11 月，对湖北本地药企来说，迎来了一个极大的好消息：《湖北省创新药鼓励应用目录（第一批）的通知》要给本地部分企业 26 款创新药开绿灯了。

按目录原文，湖北省卫健委做了三件事：其一，发文鼓励全省二级及以上公立医疗机构配备使用目录内药品，并制定配套优先措施；其二，要求各医疗机构研究设置进院绿色通道；其三，对目录内药品实施台账管理和动态监测，要求各级卫生健康部门加强督促，通过定期填报配备使用情况、通报等方式，确保各级医疗机构积极配备目录内品种。

尽管看上去文件用词是 " 鼓励 "，但叠加绿色通道、台账管理、动态监测、定期填报和通报等手段之后，这就成了可考核、可通报、可追责的一整套闭环。

湖北公立医院院长看到这套组合拳，会理解成 " 随便用用 " 还是 " 必须用起来 "？答案不言而喻。

湖北省武汉市法学会竞争法研究会常务副会长、上海兰迪律师事务所高级合伙人武汉分所主任张亚卿在接受媒体采访时表示，湖北鼓励本土创新药的想法可以理解，政策区分依据是药品产地，而非药品本身的质量、疗效、价格，造成本地、外地药企待遇不公，挤压外地企业公平参与市场竞争的空间，无疑扰乱了药品市场竞争秩序。

9 月 4 日的通报印证了这一点。由于违反《反垄断法》第三十九条和第四十五条，总局依法向湖北省政府制发行政建议书，建议责令改正、消除相关竞争限制，并 " 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分 "。

反垄断的枪口，这次对准的不是药企，是一个省的卫生行政主管部门尚属首次。业内人士告诉 39 深呼吸，这类政策表面看是扶持本土药企，兑现地方招商引资承诺，但长期来看会形成一整套负面连锁反应，最终代价往往由患者承担。

◎ 市场监督总局依法查处湖北省卫生健康委员会滥用行政权力排除、限制竞争行为。 / 图：国家市场监督管理总局官网

为本地药企的 26 种药打开 " 方便之门 "，为何被叫停？

虽然目前去湖北省卫健委官网检索原始通知已查无此文。

但 39 深呼吸了解到，原目录中包含 26 个品种，其中人福医药系合计涉及 13 个，其余分布在健民、东阳光长江药业、远大天天明、武汉生物制品研究所、禾元生物、海特生物等企业，覆盖麻醉镇痛、儿科中药、眼科用药到生物制品。

这不像一份创新目录，更像一张湖北重点药企的产业地图。

最值得争议的是，在 13 个人福系品种里的 9 个是麻精类药品。

人福医药身为国内麻醉精神类药品龙头企业，此次纳入目录中的麻精类药品包括在 2020 年获批的 1 类新药注射用苯磺酸瑞马唑仑和 2026 年上市的改良新药氨酚羟考酮缓释片，虽然属于创新药。但麻精药品有一个特殊性：进院门槛极高。原因是它同时具备另一重特殊性——最容易出现滥用、过度使用，属于国家严格特殊管制药品。一家医院对精麻药的谨慎，本该来自临床评估与管控要求。

而该目录的出台，则有可能完全绕过这道门槛，直接推动 9 个麻精药品铺进全省二级及以上公立医院。有医生担心，这种临床顾虑是被文件减轻的，不是被临床证据减轻的。

目录里的另一重矛盾，在于入围品种成色参差不齐。

目录中确实有刚跨过上市门槛、亟需打开市场的真创新：例如禾元生物从水稻中提取生产的重组人白蛋白是全球首创，要和成熟的人血白蛋白竞争、获得临床医生认可，难度极大；武汉生物制品研究所的口服六价重配轮状病毒减毒活疫苗是全球首款六价轮状病毒疫苗，在基层医院与疾控部门获得认可同样不易。这两类品种，确实需要政策扶一把。

但名单上不止有独家品种。贝美前列素滴眼液、曲伏前列素滴眼液等已有大量同类产品竞争的药物也在其中，它们缺的不是临床认可，是政策照顾。把创新成色、市场阶段、竞争格局完全不同的药一股脑装进同一个目录，再统一配上行政推力，这件事本身就说明：筛选标准从来不是临床价值。

上海交通大学竞争法律与政策研究中心主任、国务院反垄断反不正当竞争委员会专家咨询组成员王先林在接受媒体采访时说得直白：" 从全国统一大市场的角度看，对本地企业特定创新药的目录支持，本质上构成对外地竞争者的一种歧视。鼓励创新有多种方式，但不宜采取损害公平竞争环境的做法。"

湖北这次急着推动目录药品进院的背后，业内人士分析，很大程度上与自己出台的生物医药产业政策有关。湖北给自己定的目标是，到 2027 年全省生物医药产业营业收入达到 2500 亿元。

想要达到这样的高业绩，中间隔着医院准入这道门。企业急于把研发成果变成收入，地方也希望把创新成绩变成产业规模。动机可以理解，行为却越了界。

张亚卿还提醒了另一层风险：一旦企业靠目录庇护就能获得市场份额，就容易丧失创新动力，转而把精力放在游说入围各类地方名录上，甚至滋生权力寻租和医疗腐败，而且，一旦公立医疗机构用药选择权被干预，很有可能导致患者花同样成本，却难以买到质优价廉的药品，损害的是广大患者的切身利益。

看似扶持创新的政策，其实阻碍了更多创新，国家必须干预。

◎ 湖北省在 2025 年 11 月推出地方创新药鼓励应用目录。/ 图：资料图片

不止湖北：地方性创新药械目录的全国版图

必须说清楚一件事：地方设目录，本身不是原罪。

早在 2016 年，国务院办公厅《关于促进医药产业健康发展的指导意见》就提出 " 研究制定创新和优秀药品、医疗器械产品目录 "，目的是加大创新产品推广力度。截至目前，全国已有十余个省市区在国家基本医保目录、商保创新药目录之外，设立了地方性创新药械目录，并嵌入研发、生产、销售、支付的全链条。

问题焦点从来不是 " 能不能设 "，而是 " 怎么设 "。

上海的做法是把 " 选企业 " 改成 " 选药 "。2022 年，由上海市生物医药产业主管部门牵头，联合市卫健委、市医保局、申康中心等部门，建立支持地产新药入院应用绿色通道的工作机制《上海市生物医药 " 新优药械 " 产品目录》。

关键差异在机制：企业自主申报、专家评审、公示，产品满足相关要求（如 2020 年 1 月 1 日后首次获批上市）方可入围，而非政府圈定。 配套措施上，上海开通创新药械挂网 " 绿色通道 "，推荐纳入国家医保药品或 " 沪惠保 " 保障范围，并明确医疗机构 " 不得以用药数量、药 / 耗占比等原因限制创新药械入院 " —— 也就是说，上海打通的是制度障碍，而不是替医院做选择。

效果是可查的。截至 2025 年底，该目录已发布 7 批次、纳入 220 件产品（药品 70 件、医疗器械 150 件），另有 154 个创新产品示范项目立项。上海市科委副主任翟金国在 2026 年 1 月的推介会上披露：医保目录内 148 款数据可查询产品，2022 年至 2025 年在上海定点医疗机构的总销售额逐年翻倍；纳入目录首个年度的入院销售增幅最高达到 9 倍。

企业侧的体感更具体。银诺医药的依苏帕格鲁肽 α 注射液 2025 年 3 月被纳入第 5 批目录，目前已在上海完成超过 50 家医疗机构的准入及应用；上海恒瑞的盐酸伊立替康脂质体注射液（Ⅱ）是第 6 批纳入的 2.2 类改良型创新药，弥补了胰腺癌二线用药空白，价格直降六成至 1485 元 / 盒；正大天晴的派安普利单抗 2025 年在上海 36 家医疗机构实现准入，全年销售额约 1400 万元。

而广东则规模最大的推进。据 39 深呼吸了解，广东省工信厅、卫健委、医保局、药监局四部门于 2025 年 6 月 27 日联合发布《广东省已获批创新药械产品目录（第一批）》，涉及 107 种创新药械；12 月 26 日发布第二批 16 种。

配套要求相当具体：省内各公立医疗机构需每季度至少召开 1 次药事管理委员会、医疗器械管理委员会工作会议审议创新药械入院事宜，并按 " 应配尽配 " 原则纳入用药或用械目录。

此外还有区一级也在做。2026 年 5 月，上海浦东新区卫健委联合科经委、财政局、医保局、市场监管局五部门发布了《浦东新区创新药械产品推荐目录（2026 年第一批）》。

但这些目录并非全部安全。

有接受采访的大健康法治研究领域学者指出，地方创新药械目录并非天然违规，合法与否的关键是把 " 选企业 " 的逻辑改成 " 选药 "，同时 " 去产地门槛、去强制措施 "；目前，尽管多地采用竞争性申报，但申报资格中仍含本地生产、本地临床试验牵头等条件，合规性仍存瑕疵。

上海目录的申报要求中，也包含 " 申报主体须为在本市依法登记注册的企事业单位 "" 产品须在本市实现产出 " 这类条款。

换句话说：湖北不是第一个设目录的，只是第一个把目录做成行政强制、并把产地当成唯一尺子的。

此次，湖北卫健委的受罚，意味着全国这批目录，大概率都需要一次合规体检。

◎ 第一批入围的药品中，全部为湖北省本土企业生产。 / 图：资料图片

边界在哪？绿色通道可以有，但只能向临床价值开放

把湖北案放进更大的坐标系，会发现一个反讽：国家对于创新药的扶持力度一直在加大。

2025 年 6 月，国家医保局联合国家卫健委印发《支持创新药高质量发展的若干措施》，明确鼓励定点医疗机构在药品目录更新公布后 3 个月内召开药事会，根据需要调整药品配备或设立临时采购绿色通道；不得以用药目录数量、药占比等影响创新药配备使用；医保目录内谈判药品和商保创新药目录内药品可不受 " 一品两规 " 限制。

这些措施针对的，是医院对于刚上市的药品 "" 不敢用、不愿配、进得慢 " 的制度障碍。

一款新药进院需经药事管理委员会审批，综合评估临床需求、政策要求、疗效、价格，短则一两个月，长可达一年。四川大学华西药学院临床药学与药事管理学系主任胡明观察到，尽管国内三甲医院已覆盖超过 90% 的 " 国谈药 "，但具体到单个三级医院，每年能引进的 " 国谈药 " 仅占总数的 5% — 30%。

各省开设 " 绿色通道 " 推动创新药入院可以有，关键在于向谁开放、依据什么开放。

红线其实已经划得很清楚。2025 年 1 月《全国统一大市场建设指引（试行）》出台，明确要求各地区 " 不得以定向补贴、地方推荐目录等形式强化对本地产品或特定产品保护 " 以及变相限制外地产品进入本地市场。《公平竞争审查条例》要求涉及经营者经济活动的政策措施出台前必须完成公平竞争审查。

张亚卿在分析本案时点出了核心：在社会主义市场经济体制中，竞争政策是市场经济的主旋律，产业政策则是有为政府实施宏观调控的重要工具，二者并不冲突，但适用边界必须厘清。

北京中医药大学卫生健康法学教授邓勇在接受媒体采访时给出的合规画像，可以当作一份操作清单：第一，遴选面向全国药企，不设地域门槛；第二，不绑定公立医院采购与医保支付，仅作临床用药参考，药事会保留药品入院的独立决策权；第三，产业激励限于研发补贴、成果转化等前端产业政策，而不是借临床端施压。

湖北那份目录是逐条踩线，而对所有还在观望的地方部门来说，本案留下的其实是一道简单的判断题：你手里的那份目录，是在筛选临床需要的创新成果，还是在照顾本地企业的产品组合？

答案写在名单里，一眼就能看出来。

编辑｜王慧明排版｜深深